Dani Rodrik – La paradoja de la Globalización

Analizamos dos capítulos de una de las últimas obras del economista turco Dani Rodrik, La paradoja de la globalización: democracia y el futuro de la economía mundial. En la Introducción a la obra ⁽¹⁾, ya establece su principal hipótesis: “reforzar las democracias nacionales pondrá a la economía mundial sobre una base más sana y más segura. Y ahí se encuentra la paradoja última de la globalización”. El libro gira en torno al conflicto surgido entre las decisiones democráticas a escala de cada nación y las decisiones tecnocráticas a escala supranacional. Para el autor, la globalización va acompañada de graves tensiones, debemos rechazar el paradigma de que el avance de la globalización es inevitable y positivo, pues exacerbaría “las desigualdades, acentuara los riesgos en el mercado de trabajo y erosionara el pacto social dentro de las naciones”. En busca de una solución parte de dos hipótesis principales, la primera es que “los mercados y los gobiernos se complementan, no se sustituyen. Si quieres más y mejores mercados, tienes que tener más (y mejor) gobernanza”, la segunda que “el capitalismo no se da en un único modelo…las naciones son propensas a (…) escoger entre (…) opciones dependiendo de sus necesidades y valores”.

Entrando directamente en el texto propuesto, el capítulo 9 presenta El Trilema político de la economía mundial. Nos encontraríamos ante un choque inevitable entre política y lo que Rodrik denomina hiperglobalización. La evolución de Argentina en los años 90 le sirve para ejemplarizar esta hiperglobalización y sus resultados, donde los ajustes económicos requeridos por una profunda integración no encajaron bien con el electorado, triunfando al final la política. Este caso establecería el error de autores como Friedman que justifican que las reglas de integración profunda darían lugar a un rápido crecimiento de la economía.

Este choque entre globalización y la organización social nacional son una característica fundamental de la economía global. Los principales campos donde podemos apreciarlo serían los estándares laborales puestos en crisis por el outsourcing, la competencia en el impuesto de sociedades, los estándares de salud y seguridad, lo que denomina expropiaciones regulatorias o las políticas industriales en países en vías de desarrollo.

La conclusión es la existencia de una tensión irresoluble, el popular Trilema de Rodrik, entre hiperglobalización, estado nación y la política democrática. No podríamos desarrollar todos a la vez, solo elegir entre dos de los tres caminos. Su apuesta es clara: una globalización inteligente puede mejorar la democracia nacional, la salida es la gobernanza global, sacrificando la soberanía del estado nación en lugar de las políticas democráticas.

El texto de Rodrik fue publicado en 2011, el panorama que nos encontramos en 2017 es claramente más conflictivo respecto a este choque entre globalización y organización social que definiría la economía global. Elementos como el triunfo de Donald Trump o el Brexit ejemplifican perfectamente este Trilema entre políticas democráticas, soberanía e hiperglobalización. Estos últimos casos reflejan una decidida apuesta por la soberanía y las políticas democráticas frente a la globalización inteligente que proclamaba Rodrik. En ambos casos, los campos donde mejor se apreciaba este choque (outsourcing, competencia impuesto sociedades…) han sido determinantes para que las sociedades de ambos países apuesten por opciones más nacionalistas y proteccionistas.⁽²⁾ Fuera de estos dos ejemplos, la realidad es que en la actualidad en aquellos países que Sørensen denomina la triada en su manual, pocos son los que se libran de estas tensiones. En la práctica totalidad de ellos han aumentado en los últimos años este tipo de actitudes y corrientes.

Claro ejemplo de esta tendencia ha sido la relación entre mercados y democracia desde la explosión de la crisis de 2007. Con un clarísimo componente globalizador en su origen, características y consecuencias, las primeras reacciones internacionales a esta crisis pusieron de manifiesto un consenso en la necesidad y conveniencia de establecer mayores y mejores regulaciones internacionales a los mercados. Se estimaba que la propia crisis estaba directamente relacionada con la falta de control democrático y de legitimación de los mercados, especialmente el financiero. La desregulación anterior, la falta de consenso y el papel de reguladores u organizaciones como los bancos centrales, el FMI o las agencias de clasificación se convirtieron en ese momento en los principales responsables del hundimiento. Numerosas propuestas se pusieron sobre la mesa, como la del presidente francés Nicolas Sarkozy ⁽³⁾, quien todavía en 2011 solicitaba regular los mercados de materias primas, una tasa internacional a las transacciones financieras, reformar el FMI o un código de conducta para la gestión de flujos de capital. Las propias tesis de Rodrik se podrían inscribir dentro de esta corriente que Stiglitz resumió con el lema “los mercados no pueden gobernarse a ellos mismos”.⁽⁴⁾

Pero el camino a una década vista tras la explosión de la crisis es claramente contrario a las tesis de una globalización inteligente o a los intentos reformadores. La reforma de los mercados se quedó apenas en el nuevo protocolo de Basilea III sin grandes resultados. No solo se constata un escenario de gran parálisis en torno a la regularización de los mercados, sino que comienzan a primar las soluciones locales, meramente nacionales, que incluso profundizan la desregulación.⁽⁵⁾ Hay cierto consenso en el retroceso de la democracia frente a los mercados en estos últimos años. Incluso las mismas instituciones cuestionadas en su momento por su protagonismo en el desencadenamiento de la crisis o la imposición de soluciones neoliberales, siguen intactas y propugnando las mismas recetas que habrían llevado a dicha crisis. Para muchos este sería un factor importante que explicaría y a la vez sería consecuencia de la falta de legitimidad creciente de las instituciones que denotan las encuestas, del hundimiento de numerosas fuerzas políticas tradicionales y el descrédito y desencanto hacía la propia globalización y los mercados. ^(6)(7)(8)

En el siguiente capítulo, Rodrik reflexiona respecto a la viabilidad de un gobierno global, de la posibilidad de llegar a esa gobernanza global con éxito. Confirma que, pese a la apariencia de un mundo transformado radicalmente por la globalización, la realidad es que la responsabilidad última sigue siendo de los responsables políticos nacionales: la adopción de las decisiones democráticas sigue estando aun en las naciones estados, no encontramos un gobierno global.

Multitud de autores buscarían nuevas formas de gobierno que dejen atrás esa nación estado. Unos pocos abogarían por una versión global de la misma, una legislatura o un consejo de ministros global que no dejan de ser fantasías: la forma más usada hasta el momento sería la delegación de la soberanía en tecnócratas.

Para otros, delegar los poderes reguladores a una tecnocracia global aislada y autónoma conduce a una mejor gobernanza, tanto global como nacional. Esta sería la forma de terminar con las intromisiones políticas a escala nacional, la creación de un cuerpo político global con normas comunes, una comunidad política transnacional con nuevos mecanismos de responsabilidad adecuados al escenario global.

Por último, otros autores sí ven indicios del surgimiento de nuevos modelos de gobernanza global. Así, Anne-Marie Slaughter se centra en la existencia de redes transnacionales pobladas de reguladores, jueces e incluso legisladores que extienden el alcance de los mecanismos de gobernanza formal, compartiendo información transnacional, contribuyendo a formar normas globales y generando la capacidad para impulsar normas y acuerdos internacionales en naciones con débil capacidad para llevarlos a cabo. El mejor ejemplo sería el gobierno de los mercados financieros. Por otra parte, John Ruggie cree que las redes transnacionales han socavado el modelo tradicional de gobernanza basado en las naciones estado, pero a su vez tendrían un déficit de legitimidad, la gobernanza global debería transcender los clubs exclusivos de reguladores y tecnócratas. La solución vendría en conseguir un multilateralismo que acepte la potencial contribución de la sociedad civil o los actores corporativos a la organización de la nueva sociedad global. Ejemplo sería el Pacto Mundial de las Naciones Unidas que pretende transformar las empresas internacionales en vehículos para el logro de objetivos sociales y económicos.

Este es el gran problema de las nuevas formas de gobierno global, determinar ante quienes son responsables, de donde obtienen su autoridad. El talón de Aquiles de la gobernanza global sería la falta de relaciones de responsabilidad claras. Si en naciones estado el electorado es la máxima fuente de autoridad política y las elecciones el máximo vehículo de responsabilidad, a nivel global necesitariamos encontrar mecanismos diferentes. Joshua Cohen y Charles Sabel argumentan que los problemas a resolver por un gobierno global no se prestan a las nociones tradicionales de responsabilidad, pues esta se reduciría a la habilidad de los reguladores internacionales en convencer a quienes van a aplicar sus normas, en busca del desarrollo de una comunidad política global que fomente una identidad “como miembros de un pueblo global organizado”. Rodrik argumenta que la flexibilidad y la multiplicidad de identidades actuales crean espacio para el establecimiento de esta comunidad global.

La lógica llevaría a pensar que la comunidad global sería el siguiente paso de las naciones Estado. Aquí la Unión Europea aparece como el mejor punto de partida. Sería el mejor ejemplo de integración profunda o hiperglobalización, pero también afrontaría el mismo dilema que la economía mundial en su conjunto, “una integración económica profunda requiere levantar una amplia estructura de gobernanza transnacional que la sustente”.  La crisis de 2007 habría puesto de manifiesto las carencias de la Unión a la hora de coordinar los diferentes intereses en pos de una solución eficiente, impedida por una clara falta de unión política. Aun así, Rodrik considera la Unión Europea como un gran éxito si tenemos en cuenta sus progresos en la construcción de instituciones, demostrando que una gobernanza democrática transnacional es posible pese a que sus requisitos sean muy exigentes.

A continuación, enumera una serie de premisas desde las cuales articular una base común de cara a establecer una economía global más eficiente y legitima. Estableciendo una serie de estándares globales que todos los países debieran respetar, tanto en regulación financiera, laboral o seguridad en los productos. Aquí se muestra crítico, “incluso si los países llegaran a ponerse de acuerdo en estándares globales, probablemente acabarían convergiendo en un mal conjunto de regulaciones”, sería mejor dejar que prosperasen diversos modelos reguladores a la vez. Otra alternativa más realista sería buscar soluciones basadas en el mercado, mejorando la información accesible a los importadores para que cada comprador pueda tomar la decisión que mejor encaje en sus circunstancias. La falta de información fiable, tanto en productos como en servicios, le parecen uno de los principales problemas de la globalización. Pero también es crítico con esta alternativa: “el etiquetado y la certificación van a tener solo un papel limitado en la solución de los retos que plantea el gobierno de la economía global”.

Su conclusión es que “el mundo es demasiado diverso para forzarlo con calzador en una sola comunidad política”. Además considera que el desarrollo de las TIC, que en principio podrían parecer que multiplicarían los compromisos y redes globales, en realidad fortalecen los vínculos sociales locales, “nuestros vínculos locales todavía definen en gran medida nuestros intereses”. La identificación con la nación Estado aun supera con mucho todas las demás formas de identidad, si bien si encontramos un fuerte sentido de ciudadanía global en las élites respecto al resto de la sociedad, “la construcción de comunidades políticas transnacionales es un proyecto de élites globalizadas muy en sintonía con sus necesidades”.

Rodrik termina el capítulo asegurando que los “nuevos mecanismos transnacionales pueden apaciguar algunos asuntos conflictivos, pero no sustituyen a la verdadera gobernanza”. En ningún caso podemos eludir el papel de las naciones Estado, debemos aceptar la realidad de una forma de gobierno mundial dividida, reconocer las limitaciones a la globalización que implican una forma de gobierno global. La hiperglobalización no es posible, “no debemos hacer como si pudiéramos conseguirla”.

Resumiendo, el análisis que Rodrik realiza considera la gobernanza global como un objetivo positivo a alcanzar, pero estaríamos lejos aún de la desaparición del estado nación. Ese estado nación sería el principal sujeto de esta globalización, único capaz de asegurar la permanencia del estado de bienestar y protector ante los excesos y efectos negativos que provoca la hiperglobalización impuesta. La verdadera gobernanza sigue sustentándose en esos estados nación, con una real capacidad identitaria.  Solo la legitimación democrática de las instituciones de gobierno internacional, siguiendo el mismo camino de las nacionales permitiría avanzar en la gobernanza global, pero sabiendo que la meta no es una gobernanza total, siempre tendrá sus limitaciones.

Durante los últimos años, y centrándonos en los países de la triada, numerosos autores han relacionado esta falta de legitimación democrática de los mercados y las instituciones internacionales con otras variables como la aparición de un mundo cada vez más multipolar, el desencanto hacia las democracias liberales ⁽⁹⁾ , o el aumento de influencia de los regímenes autoritarios ⁽¹⁰⁾. Unida a la duración y crudeza de la crisis de 2007, este escenario habría provocado retrocesos en esa misma gobernanza global. Un claro ejemplo de ello sería la situación actual de la Unión Europea.

Rodrik es optimista en su texto respecto a los logros y el futuro de la Unión, al que considera el mayor ejemplo de integración exitosa, si bien constata las dificultades y carencias visualizadas tras su respuesta a la crisis. Pero la Unión Europea sufre un claro retroceso en la estimación de los propios europeos durante los últimos años. Como causas se aducen su falta de coordinación, especialmente tras las ampliaciones al Este de Europa, su incapacidad para resolver crisis financieras como la griega, el fracaso de las políticas de austeridad impuestas en los últimos años o su incapacidad para establecer políticas coordinadas de seguridad o migración. También se aducen aquí cuestiones como la lejanía y la falta de legitimidad democrática de sus instituciones, su exceso tecnocrático, o el unilateralismo de algunos actores a la hora de tomar las decisiones.

El Brexit sería la mayor manifestación de este retroceso, a la vez que el mayor reto al que se enfrentaría la Unión Europea. Aun así, la integración europea sigue siendo para gran parte de los autores no solo un ejemplo positivo para la comunidad internacional, sino trascendental para el futuro de estos países y la salida británica un error grave. Es el caso de Anthony Giddens ⁽¹¹⁾, Paul Krugman⁽¹²⁾, Ulrich Beck⁽¹³⁾, o incluso el mismo Thomas Friedman ⁽¹⁴⁾. La línea argumental de todos ellos se basa en destacar los enormes problemas y desafíos a los que se enfrenta la Unión, destacando como solución “superar las limitaciones tradicionales de la UE: su falta de liderazgo dinámico y de legitimidad democrática” en palabras de Giddens. En todo caso como indica Beck “la Unión Europea está en la mejor situación de defender los intereses nacionales de lo que jamás estarían las naciones por sí solas”.  

Es tal el consenso en defender la integración europea que resulta difícil encontrar autores de renombre que estén en contra. Incluso los principales críticos de la globalización defienden el proyecto europeo, aunque desde distintas perspectivas. Es el caso de Susan George, Noam Chomsky ⁽¹⁵⁾ o Bernard Cassen ⁽¹⁶⁾.

Quizá Joseph E. Stiglitz resuma perfectamente el camino a seguir en su artículo Reforma o Divorcio en Europa ⁽¹⁷⁾: “si los líderes europeos no pueden o no toman las decisiones difíciles, los votantes europeos serán quienes las tomen en vez de ellos”

⁽¹⁾ Rodrik, Dani, 2012. La paradoja de la globalización: democracia y el futuro de la economía mundial. Barcelona. Antonio Bosch, editor. http://www.antonibosch.com/system/downloads/430/original/EC-RODRIK_Introduccion.pdf?1327318844

⁽²⁾ Steinberg, Federico, 2017. Trump y el órdago al libre comercio. EL PAIS. http://elpais.com/elpais/2017/02/24/opinion/1487939578_635775.html

 ⁽³⁾ EUROPA PRESS, 2011. Sarkozy propone regular los mercados de materias primas para controlar la volatilidad de los precios. http://www.europapress.es/economia/macroeconomia-00338/noticia-economia-macro-sarkozy-propone-regular-mercados-materias-primas-controlar-volatilidad-precios-20110124142722.html

⁽⁴⁾ Stiglitz, Joseph E., 2008. Markets can’t rule themselves. NEWSWEEK. http://www.newsweek.com/markets-cant-rule-themselves-82951

⁽⁵⁾ Díaz Cardiel, Jorge. 2017. Trump, desregulación financiera y tormenta perfecta. CINCO DÍAS. http://cincodias.elpais.com/cincodias/2017/02/10/mercados/1486747258_730300.html

⁽⁶⁾ Estefanía, Joaquin, 2012. De la Gran Recesión a la Gran Desafección. EL PAIS. http://economia.elpais.com/economia/2012/12/28/actualidad/1356696366_531444.html

⁽⁷⁾ Estefanía, Joaquin, 2012. El invierno del miedo. EL PAIS. http://economia.elpais.com/economia/2012/01/31/actualidad/1328011205_331911.html

⁽⁸⁾ Gallego Díaz, Soledad, 2015. Debates de los que depende el futuro. EL PAIS. http://elpais.com/elpais/2015/07/17/opinion/1437129892_020509.html

⁽⁹⁾ Tokatlian, Juan Gabriel, 2014. Tiempos de crispación y antagonismo. EL PAIS. http://elpais.com/elpais/2014/07/28/opinion/1406562335_801235.html

⁽¹⁰⁾ Walker, Christopher, Plattner, Marc F. y Diamond, Larry. 2016. Autoritarismo globalizado. EL PAIS. http://internacional.elpais.com/internacional/2016/05/05/actualidad/1462462641_283082.html

⁽¹¹⁾ Giddens, Anthony, 2012. ¿Qué motivo hay para la esperanza?. EL PAIS. http://internacional.elpais.com/internacional/2012/01/24/actualidad/1327405602_595464.html

⁽¹²⁾ Krugman, Paul. 2016. El miedo y el ‘Brexit’. EL PAIS. http://economia.elpais.com/economia/2016/06/17/actualidad/1466173066_065746.html

⁽¹³⁾ Beck, Ulrich. 2013. De la apatía a la transformación. EL PAIS. http://elpais.com/elpais/2013/05/09/opinion/1368101541_586232.html

⁽¹⁴⁾ Friedman, Thomas. 2016. Britain leaving the EU is a lose-lose proposition. The Seattle Times. http://www.seattletimes.com/opinion/britain-leaving-the-eu-is-a-lose-lose-proposition/

⁽¹⁵⁾ Un Plan B para Europa.2015 http://planbeuropa.es/llamamiento/

⁽¹⁶⁾ Cassen, Bernard. 2015. ¿Qué hay que “salvar” realmente en Europa?. Le Monde Diplomatíque http://www.monde-diplomatique.es/?url=articulo/0000856412872168186811102294251000/?articulo=9d451a3b-adc5-4976-a4fd-37dc1027e2bc

⁽¹⁷⁾ Stiglitz, Joseph E. 2016. Reforma o divorcio en Europa. https://www.project-syndicate.org/commentary/reform-or-divorce-in-eurozone-by-joseph-e–stiglitz-2016-08/spanish