La reforma del Senado para el Consejo de Estado (febrero de 2006)

El Consejo de Estado elaboró en febrero de 2006 a solicitud del Gobierno un Informe sobre modificaciones de la Constitución Española. Exponía los dos pilares desde los que fundamentaba su dictamen respecto a las funciones que debe desempeñar dicha cámara. Para el Consejo de Estado, el Senado debe convertirse en un órgano de representación y participación del hecho territorial respecto al proyecto global y debe desarrollar una posición propia y diferenciada dentro de la función legislativa, evitando en todo caso su conversión en una “Cámara de Compensación” o en un órgano que obstaculice la labor del Congreso.  

ANTECEDENTES.– El 15 de abril de 2004, en su primer discurso de investidura, Jose Luis Rodriguez Zapatero propuso una reforma “concreta y limitada”¹ de la constitución que mediante un proceso consensuado abordara la reforma del Senado, las normas que regulan el orden de sucesión en la Corona, la denominación oficial de las Comunidades y Ciudades Autónomas e incorporara una referencia a la Constitución Europea. En aquel momento también anunció que para iniciar dicho proceso solicitaría un informe al Consejo de Estado. Esta reforma constitucional iría acompañada de una reforma del reglamento del Congreso y de la reforma de los estatutos de autonomía, acciones que protagonizarían el eje prioritario que centraría su labor de gobierno, la Renovación de la vida pública.

Para llevar a cabo esta reforma constitucional el Gobierno seguiría el procedimiento establecido. El artículo 166 CE indica que la iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 87 CE que legitiman al Gobierno para iniciar esta reforma. Así mismo, el artículo 21.1 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado establece que el Consejo de Estado, en Pleno, deberá ser consultado en anteproyectos de reforma constitucional, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo de Estado. 

En cumplimiento del compromiso de investidura y mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005, el Gobierno solicitó al Consejo de Estado que informara sobre las modificaciones constitucionales propuestas, mediante la fórmula de responder a 11 preguntas en los términos y con los objetivos reflejados en una propuesta remitida. El 16 de febrero de 2006, el Consejo de Estado en Pleno aprobó su Informe con sus propuestas para modificar la Constitución.

            OBJETIVO: EL SENADO.- Centrándonos en el objeto del texto, ya en su discurso de investidura, Jose Luis Rodriguez Zapatero declaró que “todos coincidimos en la necesidad de reforzar la cohesión y la vertebración de España y en defender la identidad de las Comunidades. Es una tarea que corresponde al Senado”¹.

Así el punto II.4 de la propuesta de reforma que el Gobierno remitió al Consejo de Estado se titula “La reforma del Senado”. El documento elaborado, tras recalcar que el artículo 69 de la Constitución define al Senado como la “Camara de representación territorial”,  recuerda como su definición durante el proceso constituyente ya fue objeto de un intenso debate. La incertidumbre sobre el desarrollo del proceso autonómico y la inconveniencia de remitir al legislador ordinario su configuración final habrían provocado el abandono de un primer modelo de “Senado Federal”, integrado por senadores elegidos por las asambleas autonómicas, por el modelo actual donde prima la elección directa en circuscripciones electorales, si bien dentro de una composición dual, donde una quinta parte del total de sus miembros son designados por los parlamentos autonómicos.

La Constitución establece para el Senado las funciones propias de una segunda cámara legislativa, dando cierta relevancia a su participación en asuntos de carácter territorial como es el caso del 150.3 CE sobre la armonización de disposiciones normativas de las CCAA, o el art. 74.2 CE respecto a la distribución de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial o la autorización de convenios entre CCAA. Pese a estas excepciones en competencias “territoriales”, el Senado actual no dejaría de ser una cámara de segunda lectura con una intervención restringida en la función legislativa, limitada su participación a la incorporación de enmiendas o adopción de un veto que el Congreso tiene capacidad final de aceptar o levantar. Solo existirían competencias equiparables a las del Congreso en el procedimiento agravado de reforma constitucional del art. 168 CE, o en el nombramiento de cargos para diferentes órganos.

El Gobierno en su propuesta definía nuestro sistema parlamentario como un “bicameralismo imperfecto”, descompensado en favor del Congreso, tanto por su posición en la función legislativa como por su preminencia en la función de control del Gobierno. El Senado solo tendría en exclusiva las funciones articuladas en el 155 CE para aquellos previstos donde una Comunidad Autónoma incumpliera las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan.

            HISTORIA DE LA INSTITUCIÓN.- Es el Estatuto Real de 1834 quien introduce por primera vez el bicameralismo en el constitucionalismo español. La cámara alta se denominará Estamento de Próceres con miembros designados bien por derecho propio o bien por nombramiento regio entre la nobleza, el alto clero, la alta administración y los mayores contribuidores del reino. Esta segunda cámara perseguía un sistema de notables, según el modelo de la Cámara de los Lores del parlamentarismo inglés, con clara influencia del moderantismo y limitadas atribuciones legislativas, similares a las competencias del Estamento de Procuradores. Ya este Estamento de Próceres ocupó la actual sede del Palacio del Senado.

Es con la Constitución de 1837 cuando se adopta la denominación de Senado para la cámara alta así como la de Congreso de los Diputados para la cámara baja. Estas denominaciones se mantuvieron en las restantes constituciones del siglo XIX, 1845, 1869, 1873 y 1876, con composiciones diversas, pero respondiendo en general al modelo aristocrático, sin apenas componentes electivos, con miembros natos según el cargo que ocuparan, a veces nombrados directamente por el monarca, o cooptados dentro de ciertas corporaciones o clases y sólo en algunos casos elegidos indirectamente entre ciertas personas como fue el caso de la Constitución de 1869.

Durante la vigencia de estas constituciones, el Senado mantuvo funciones legislativas, de control y presupuestarias, en gran parte idénticas a las competencias del Congreso, si bien este último mantenía cierta preminencia en materias fiscales y financieras.

Solo el Proyecto de Constitución Federal Republicana de 1873 establecía una configuración diferente del Senado, con miembros elegidos por las cortes de los diferentes estados federados, sin iniciativa en materia legislativa pero instituyendo como función esencial el examen de las leyes del Congreso si “desconocen los derechos de la personalidad humana, o los poderes de los organismos políticos, o las facultades de la Federación, o el Código fundamental”³, mediante un derecho de veto temporal. Este será el primer intento en la historia constitucional de España de convertir al Senado en algo parecido a una “cámara territorial”.

El Anteproyecto de la Comisión para la elaboración de la Constitución republicana de 1931 establecía un Senado de composición corporativa, en la creencia que actuaría de contrapeso moderador al Congreso. Finalmente las cortes republicanas fueron unicamerales.

Será la Ley para la Reforma Política de 1977 quien recuperará el sistema bicameral para el parlamentarismo español. La configuración final de la cámara alta que surgirá de la Constitución de 1978 se parecerá enormemente al establecido en esta Ley para la Reforma Política; elección directa en circunscripciones provinciales mediante sistema mayoritario y mismo número de senadores por provincia, si bien remplaza los senadores de designación real de 1977 por senadores elegidos por las diferentes asambleas legislativas autonómicas, proporcionalmente según su población. Ahora bien, la gran diferencia entre las dos normas vendrá por su definición como “cámara de representación territorial” en el art. 69.1 CE.

            LA CÁMARA ALTA EN EL DERECHO COMPARADO.-El bicameralismo es un sistema habitual dentro del constitucionalismo comparado europeo y estadounidense. La mayor influencia para la institución del Senado español durante el siglo XIX será la Cámara de los Lores inglesa con origen en la Curia Regia del siglo XIII, si bien la cámara como tal fue creada mediante el Acta de Unión de 1706. Sus miembros se dividían entre Lores Espirituales, 26 obispos elegidos dentro de la iglesia anglicana, y Lores Temporales, miembros de la alta nobleza con derecho vitalicio y hereditario. Son una cámara aristocrática, con competencias legislativas, judiciales y de fiscalización del ejecutivo. En 1832 mediante la Reform Bill comienzan a menguar las competencias de la Cámara de los Lores en favor de la Camara de los Comunes, cámara baja. Desde ese momento al actual, continuas reformas han disminuido su influencia, reducido sus funciones, y modificado el modo de elección de sus miembros; así en 1958 se creará la figura de los Lores vitalicios no hereditarios, y en 1999 se aprobará la House of Lord Act que persigue la eliminación completa de los Lores hereditarios. Ahora mismo actúa como un órgano asesor, una especie de “conglomeración de sabios del Reino Unido”, con limitadas funciones de control al gobierno, revisión técnica legislativa e incluso la capacidad de veto temporal a leyes remitidas por los Comunes.

El sistema estadounidense, inspirándose en la institución del Senado Romano, readapta el sistema inglés, otorgando a la cámara baja o Cámara de Representantes la representación del pueblo y al Senado, cámara alta, la representación de los estados, buscando el equilibrio entre ambas cámaras. Los senadores son elegidos mediante sufragio universal, si bien otorga igualdad a los estados al mantener todos dos representantes en la cámara sin tener en cuenta ningún tipo de representación proporcional entre ellos. Frente a otros sistemas, no es una simple cámara de revisión, posee amplias competencias legislativas, fiscalizadoras, capacidad de aprobación y rechazo de puestos en el poder judicial y ejecutivo, ratificación de tratados o incluso judiciales con capacidad para juzgar al Presidente mediante el Impeachment. Pese a su origen como representación de los estados, por competencias, trascendencia y funcionalidad va más allá de lo que se estima como “cámara territorial”. 

En la Unión Europea numerosos países mantienen senados o cámaras altas. Este es el caso de Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, Francia, Irlanda, Italia, Holanda, Polonia, República Checa y Rumanía⁴. Sus competencias, funcionamiento y protagonismo constitucional varían enormemente según el grado de descentralización de cada uno de los países.

Así en un extremo encontraríamos casos como la Republica Checa y Rumania donde sus miembros son elegidos por sufragio universal, y funcionan como una cámara de segunda lectura, sin competencias territoriales. Mismas competencias que el Senado de Irlanda o el Consejo Nacional de Eslovenia, si bien en estos casos sus miembros son elegidos entre diferentes instituciones y corporaciones.

En Bélgica se ha modificado la composición y competencias del Senado en enero de 2014. Ahora lo forman 60 senadores elegidos entre los parlamentarios de la Asamblea Valona y los parlamentos de la Comunidad Francófona, de la región de Bruselas o de la Comunidad alemana. Su principal función es el asesoramiento como órgano consultivo, solo compartiendo competencias legislativas en casos como las revisiones constitucionales, la organización del Estado Federal o en la aprobación de algunas leyes especiales. Hay una clara supeditación a la cámara baja, convirtiéndose el Senado en una mera reunión de las instituciones federales.

También en los Países Bajos, los 75 miembros de la Primera Cámara de los Estados Generales son elegidos por los 12 estados provinciales. Su principal función es la revisión legislativa de la Segunda Cámara de los Estados Generales que posee las principales competencias institucionales. Esta cámara no tiene competencias territoriales específicas.

En Italia encontramos un senado compuesto por miembros electos sobre una base regional y sistema mayoritario y senadores vitalicios nombrados por el Presidente de la República por sus “méritos excepcionales”. En estos momentos se está procediendo a su reforma para eliminar el existente “sistema bicameral perfecto”, donde compartía el mismo poder y competencias que la Cámara de Diputados y que en la mayoría de los casos suponía continuas situaciones de bloqueo y enormes esfuerzos de cara a aprobar cualquier ley. Esta reforma reduce las competencias del Senado, reduciendo drásticamente sus miembros que pasarán a ser elegidos entre asesores regionales y alcaldes, y otorgándole muy limitadas competencias en cuestiones nacionales, como ratificar reformas de la constitución, convocar referéndum populares y ratificar tratados internacionales. Esta reforma además entra dentro de un intento de re-centralización del Estado que preveé la modificación del título V de su Constitución para restar poder a las autonomías y los entes regionales.

Por otro lado, el Senado Frances se define como cámara de representación de las entidades territoriales y de los franceses en el extranjero. Sus miembros son elegidos por sufragio indirecto por los denominados grandes electores (alcaldes, representantes de las comunas, consejeros regionales, etc..) de cada departamento metropolitano y de ultramar. Tiene casi las mismas funciones que la Asamblea Nacional, con menores competencias en el control del gobierno. En la práctica funciona como cámara de segunda lectura, con una posición inferior a la Asamblea Nacional.

El Bundesrat, Consejo Federal Alemán actúa como el órgano de representación de los 16 estados federados, aprobando, rechazando y sancionando las leyes federales que afectan las competencias de los estados federados, con poder de veto absoluto. También tiene veto suspensivo para el resto de leyes. Sus miembros son elegidos directamente por los gobiernos regionales, no por sus parlamentos . Los estados están representados proporcionalmente a su población, si bien a la hora de votar todos los representantes de cada estado votan en bloque, por estado. Su presidencia es rotativa entre los primeros ministros de los estados federados. El ejemplo alemán es uno de los más desarrollados como “cámara territorial”.

De forma parecida, el Consejo Federal Austriaco se compone de 61 miembros elegidos por los parlamentos de los 9 estados federados, representando los intereses de los mismos. Tiene derecho de veto sobre las leyes aprobadas por el Consejo Nacional e incluso derecho de veto absoluto cuando una ley modifique las competencias de los estados federados. También competencias de control del gobierno y en asuntos referentes a la Unión Europea.

TENDENCIAS EN EL DERECHO COMPARADO.- Pocos países de nuestro entorno escapan a la discusión sobre el sentido, la composición y las competencias de la cámara alta. Prácticamente solo el Senado de los Estados Unidos es una institución consolidada, sin discusión sobre sus competencias y funcionamiento dentro de su opinión pública.

La Cámara de los Lores por el contrario es una institución muy discutida, que ha sufrido radicales modificaciones en los últimos años sin haber llegado aun a un consenso. Así durante la pasada legislatura, el gobierno Cameron desestimó la pretensión de sus socios liberales de reformarla. Junto con la reforma electoral fue una de sus principales promesas electorales del partido de Nick Clegg, quien pretendía reformar la cámara en un sentido democrático, reduciendo sus miembros a la mitad y exigiendo la elección directa de todos ellos. Los conservadores bloquearon dicha reforma aduciendo que convertirla en una cámara elegida finalizaría con sus carácter de institución por encima de los partidos, a la par que acabaría cuestionando la actual supremacía de la Cámara de los Comunes en el sistema constitucional británico. Los propios conservadores y el partido laborista han presentado diferentes modelos de reforma con distintos grados de intensidad. Se discute la utilidad de la Cámara de los Lores y sobre todo, el sentido de mantener una institución donde 96 miembros son aun pares hereditarios.

En Italia y Bélgica las reformas de los dos últimos años se están realizando en el sentido de vaciar las competencias de la cámara alta, principalmente como consecuencia del papel que en los últimos años han tenido en la inestabilidad y mal funcionamiento del sistema constitucional de ambos países. El caso italiano es paradigmático, su Senado, al mantener un nivel competencial idéntico a la Cámara de Diputados, pero al proceder sus miembros de un sistema mayoritario (y en algunos casos vitalicio) a diferencia del anterior, ha provocado infinidad de vetos y bloqueos derivados de las diferentes mayorías en cada cámara. La solución propuesta por el primer ministro Renzi es el vaciado competencial y la clara supeditación del nuevo Senado a la Cámara de Diputados. Se busca una renovación de todo el sistema constitucional italiano en pos de mayor estabilidad, operatividad y refuerzo de las mayorías. El factor territorial no es un elemento protagonista en esta reforma.

La reforma belga también ha sido muy discutida. Provocada tras los problemas derivados de las dificultades para formar gobiernos estables en los últimos años, para muchos la supresión de senadores electos directamente por representantes de las regiones y su nueva definición como cámara territorial supone un ejemplo de la “descomposición del país”.

En Francia, el diferente sistema de elección de senadores y miembros de la Asamblea provoca diferentes mayorías como ha sido el caso tras las elecciones regionales de  2014, cuando los partidos de derecha han logrado la mayoría en en la cámara alta frente a un Presidente y una cámara baja socialista. Esto ha provocado retraso y bloqueos en tramitaciones de proyectos de ley. Por otro lado, la actuación y privilegios de los senadores provocan grandes críticas en Francia. El nuevo presidente del Senado Gerard Larcher anunció una reforma del reglamento que aportaría trasparencia respecto a la actividad de los senadores y el sistema de votación utilizado. Así, aun mantienen el sistema de “votos de grupos” que capacita a un puñado de senadores a votar en lugar de la totalidad, haciéndoles aparecer fraudulentamente en la lista de participantes del escrutinio.

En octubre de 2013 los irlandeses rechazaron por un margen muy pequeño abolir su Senado. Por el contrario en noviembre de 2009, los rumanos también mediante referéndum sí aprobaron abolir el Senado y convertir su sistema en unicameral, aunque posteriormente esta reforma no ha llegado a materializarse.

Muchos han visto en los Bundesrat alemán y austriaco los modelos hacia los que debe encaminarse el Senado español. Lo que no resta que también sean instituciones discutidas. Así la práctica constitucional en la cámara alemana ha demostrado que las mayorías difieren entre el Bundesrat y el Bundestag, lo que lleva a frecuentes bloqueos debido a que la cámara alta sigue la lógica propia del estado de partidos, probablemente debido al nombramiento de sus miembros por parte de los gobiernos de los Lander, no por sus parlamentos, y por su sistema de voto. Además, constitucionalmente ostenta competencias muy similares al Senado español, también allí la política territorial es protagonizada más por las relaciones intergubernamentales entre el Estado y los territorios. Por último se discute su carácter poco democrático o representativo.

2005: EL DEBATE SOBRE EL SENADO EN ESPAÑA.- La propia propuesta gubernamental enviada al Consejo de Estado recuerda que “esta configuración constitucional del Senado ha merecido desde el primer momento una valoración crítica por parte de la doctrina que ha puesto de manifiesto sus incoherencias y la escasa funcionalidad de la Cámara. Son numerosísimos los estudios publicados a lo largo de estos años que coinciden en la necesidad de proceder a la reforma del Senado. Pero también en foros políticos y en sedes institucionales se ha venido abogando insistentemente por la reforma”². Necesidad de reforma que habría sido sentida y promovida por la propia cámara.

Así en diciembre de 1987 se aprueba una moción en la cámara por la cual «el Pleno del Senado, en su voluntad de afirmar su naturaleza constitucional, como Cámara de representación territorial, acuerda iniciar el trámite pertinente para la modificación del vigente Reglamento de la Cámara”². Una nueva moción en diciembre de 1989 instaba de nuevo a la formulación consensuada de una reforma del reglamento de la cámara que potenciara sus funciones de representación territorial. Finalmente, el Reglamento del Senado se reformó el 11 de enero de 1994, creando como gran novedad la Comisión General de las Comunidades Autónomas.

Pese a esta reforma, el propio Senado reconoce sus limitaciones y en septiembre de 1994 aprueba una nueva moción acordando «constituir, antes de terminar el actual período de sesiones, una ponencia que estudie las modificaciones necesarias para integrar más adecuadamente la Cámara territorial en el desarrollo del Estado de las Autonomías, definido por la Constitución Española, reformándola para ello en lo referido a la composición y atribuciones del Senado, recabando la colaboración del Gobierno y las Comunidades Autónomas, así como el asesoramiento de expertos en la materia”². En noviembre de 1996 se crea una Comisión Especial para el Estudio de la Reforma Constitucional del Senado y en mayo de 2000 se propone la creación de una Ponencia en el seno de la Comisión General de las CCAA “para reformar aquellos aspectos de la Cámara para que mejoren su eficacia en el ejercicio de las funciones que, como foro de representación territorial, le otorga la Constitución y como Cámara que ha de expresar la realidad plural de España”²

Ninguna de estas mociones y ponencias consiguieron clarificar el nuevo papel que el Senado debía representar. Así, la propuesta enviada al Consejo de Estado en 2005 asegura que “el desfase entre la actual configuración del Senado y la realidad jurídico-política del Estado de las Autonomías hace inaplazable emprender su reforma”².

Junto esta percepción institucional, la realidad es que la imagen del Senado en la sociedad española también era mejorable. En el Barómetro del CIS de Octubre 2006⁵, se pregunta por la percepción de varias instituciones entre los entrevistados. El Senado aparece junto a los Tribunales de Justicia como las instituciones que menos confianza generan, pese a que el Congreso tampoco ande muy lejos. En la misma encuesta solo un 7,1% acierta cuando se le pregunta el nombre del presidente del Senado, frente al 27% que conoce el del Congreso.

De la misma forma, nos encontramos que para las elecciones legislativas de marzo 2004, tanto los programas electorales del PP⁶, PSOE⁷ e IU⁸, así como los de los principales partidos nacionalistas, proponían a la vez la reforma del Senado para convertirla en una verdadera “cámara territorial”.

Por último, recordaremos que diferentes circunstancias coyunturales durante 2004 y 2005 ayudaron a reforzar la sensación de necesidad de reforma constitucional en varios apartados. Como ejemplos pondremos los casos del proceso de aprobación de la Constitución Europea, el embarazo y nacimiento de la primogénita de los Príncipes de Asturias, el Plan Ibarretxe o la reforma del Estatuto Catalán.

EL INFORME DEL CONSEJO DE ESTADO.- Como indicábamos anteriormente, la propuesta del gobierno adoptó la fórmula de una serie de preguntas sobre las cuales debería pronunciarse el Consejo de Estado. El texto que analizamos es parte de la respuesta que el Consejo de Estado ofrece respecto a la primera pregunta referida a la reforma constitucional del Senado.

La pregunta formulada rezaba: «Las funciones que debe ejercer el Senado como Cámara de representación territorial y, en particular, el ámbito material y el grado de participación en el ejercicio de la potestad legislativa, las tareas que le correspondería desempeñar como espacio de concertación y cooperación de las Comunidades Autónomas entre sí y con el Estado, y las atribuciones relacionadas con otros órganos constitucionales« ². Junto a ella, el gobierno también interrogaba al Consejo de Estado respecto a la posición del Senado dentro de las Cortes Generales, las consecuencias sistemáticas que comportarían una nueva configuración territorial del Senado y la composición más adecuada para ejercer dichas funciones, así como el modo de articulación efectivo.

El Consejo de Estado en respuesta a dicha pregunta establece en el texto a analizar las dos ideas básicas que inspiran el desarrollo de sus conclusiones. Por un lado su sugerencia de no convertir la nueva cámara resultante en una «Cámara de Compensación», un foro donde exponer las divergencias entre Comunidades o entre éstas y el Estado; por otro lado el Consejo de Estado se proponía convertir al Senado en un órgano constitucional de composición propia y significativa, pero alejándole de un previsible papel como mero litigante del Congreso. De esta forma, y más adelante, el Consejo de Estado establecerá el objetivo de la reforma planteada: «extraer las posibilidades implícitas en la fórmula «Cámara de representación territorial» y, … llevar al núcleo del Estado su condición autonómica… en el marco constitucional de un Parlamento (las Cortes Generales) que representa al pueblo español, sin que lo territorial pueda suplantar al sujeto representado, sino sólo modular su representación… en ningún caso alterándola.» ⁹

Respecto a la idea de eludir un papel del Senado como «Cámara de Compensación», encontramos claramente dentro de la justificación del Consejo de Estado un peso importante de la experiencia adquirida en el derecho comparado. Así, el Informe desecha el ejemplo alemán del Bundesrat, considerando que una verdadera “”Cámara de representación territorial” solo existe, en puridad, cuando sus miembros ostentan una representación “política”, entendida como representación del cuerpo de ciudadanos delimitado por el territorio, y no del aparato gubernamental de este” ⁹. Además para el Consejo de Estado no sólo las voluntades que se expresan en el Bundesrat siguen la lógica propia del estado de partidos, sino que las relaciones de colaboración y cooperación entre Estado y territorios podrían encauzarse por vías más simples y directas, como a su parecer también ocurre en el caso alemán. 

Una vez considerado el modo electivo directo de los senadores como el más conforme al marco constitucional, uno de los principales escollos a la hora de redefinir las funciones del Senado vendría dada por la dificultad de dividir la actuación de un “cuerpo electoral único en dos planos o momentos distintos, el de la unidad y el de la diversidad” ⁹, encontrando de difícil encaje el hecho de que senadores elegidos directamente representarían más a la población que a los territorios como tales. Según su criterio, la solución más acorde con nuestro sistema dentro del derecho comparado sería una “estructura bicameral asimétrica“, con cierta preminencia a la cámara “unitaria” (en nuestro caso el Congreso). Una situación que a mi parecer, no dista en demasía de la situación existente.

Para el Consejo de Estado, las funciones a asumir por el Senado no deben constituir una reiteración de las del Congreso. Se trataría de reforzar una  “especialización que entronque su función con su  naturaleza de Cámara de representación territorial” ⁹, facilitando la integración y cooperación territorial y promoviendo la solidaridad. Legislativamente mediante un contenido material, dándole competencias en la tramitación de aquellas leyes conectadas con los intereses y las competencias de las CCAA. Siempre sin erosionar la primacía del Congreso, su “posición final decisoria” ⁹, estaríamos hablando de una especialización funcional. Por otro lado, considera también la posibilidad de invertir el proceso legislativo, colocando el Senado al inicio de la tramitación en algunos casos, extendiendo a los mismos la constitución de Comisiones Mixtas en caso de falta de acuerdo con el Congreso.

El mismo Informe nos dice que el objetivo buscado es la “necesidad de prevenir conflictos y evitar bloqueos”. Para ello desaconseja aumentar los supuestos donde el Senado alcanza una situación de paridad con el Congreso: la reforma constitucional del 167-168 y la apreciación de necesidad de leyes de armonización del 150.3. Así mismo, el Consejo de Estado no ve aconsejable situar al Senado en el núcleo de la acción y coordinación interterritoriales, decantándose por potenciar los instrumentos de colaboración existentes frente a la creación de nuevos cauces. El informe incluso llega a rechazar la inclusión constitucional de la Conferencia de Presidentes Autonómicos.

MI ANÁLISIS. – En mi opinión, el Informe del Consejo de Estado no verbaliza los verdaderos motivos que fundamentan su propuesta. Motivos que a su vez explicarían la razón última del fracaso de todos los intentos de reforma del Senado hasta este momento, así como las pocas posibilidades de que se materialice una reforma real en un futuro cercano, pese a las numerosas declaraciones de intenciones a su favor que podamos encontrar.

Y estos serían por un lado el rechazo de buena parte del sistema a avanzar hacia una descentralización del Estado más profunda y por otro la preocupación respecto a la inestabilidad que podría provocar la utilización por parte de los territorios de una institución como el Senado. De esta forma, las reformas que tanto el gobierno insinúa como el Consejo de Estado propone son reformas superficiales, de poco alcance práctico, más destinadas a intentar revitalizar la imagen de la institución que a potenciar o mejorar realmente su función.

Es justificable la intención de no crear una “Cámara de Compensación” que acerque nuestro sistema al “bicameralismo perfecto” que tantos problemas ha generado en países como Italia. Pero el desarrollo autonómico alcanzado y las evidentes tensiones generadas en muchos territorios partidarios de avanzar más hacia un modelo federal (e incluso más allá), también genera la necesidad de posibilitar una institución estable y con competencias suficientes que pueda ejercer un papel central y efectivo en las relaciones interterritoriales, tanto entre las mismas CCAA como entre las Comunidades y el Estado.

Por otro lado, un Senado territorial con funciones definidas, donde los territorios pudieran influir realmente en la legislación estatal podría acercarse mejor a la colaboración que la Constitución establece como base de la relación competencial entre Estado y las CCAA.

En realidad, las mayorías parlamentarias que hasta este momento se han producido no se han interesado por afrontar realmente la reforma del Senado que continuamente predican. Así, tras la presentación de este Informe del Consejo de Estado, en marzo de 2006, los principales grupos políticos expresaron su opinión favorable al mismo e iniciaron una ronda de consultas de cara a proceder con dicha reforma constitucional, para abandonarla definitivamente tras el paso de los meses, sin ningún tipo de avance. Consenso y reforma constitucional que si se alcanzó de forma “express” en septiembre de 2011 con la modificación del artículo 135 de la Constitucion.

En este momento, abril 2016, la postpuesta reforma del Senado sigue apareciendo en las intenciones de todos los grupos políticos del Parlamento, con la misma intención de convertirla en “cámara territorial” y con similares visos de no afrontar realmente la misma.

BILIOGRAFÍA y ENLACES

• ¹ DISCURSO DE INVESTIDURA. Jose Luis Rodriguez Zapatero, 2004. http://estaticos.elmundo.es/documentos/2004/04/15/discurso.pdf
• ² PROPUESTA REFORMA CONSTITUCIONAL REMITIDA AL CONSEJO DE ESTADO POR EL GOBIERNO, marzo 2005. https://federalistainfo.files.wordpress.com/2012/11/consultagobierno2005.pdf
• ³ PROYECTO CONSTITUCIÓN 1873. http://ildefonsosuarez.es/Historia2bat/tema6/Proyecto%20de%20Constitucion%20Federal%20de%201873.pdf
• ⁴ PARLAMENTOS NACIONALES DE LA UNIÓN EUROPEA. Wikipedia. https://es.wikipedia.org/wiki/Parlamentos_nacionales_de_la_Uni%C3%B3n_Europea
• ⁵ BARÓMETRO OCTUBRE 2006- CIS. http://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Marginales/2640_2659/2657/e265700.html
• ⁶ PROGRAMA ELECTORAL PP- Marzo 2004. http://www.pp.es/sites/default/files/documentos/1152-20090908162339.pdf
• ⁷ PROGRAMA ELECTORAL PSOE- Marzo 2004. http://web.psoe.es/source-media/000000348500/000000348570.pdf
• ⁸ PROGRAMA ELECTORAL IU- Marzo 2004. http://www.izquierda-unida.es/sites/default/files/1193830877519.pdf
• ⁹ INFORME SOBRE MODIFICACIONES DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. Consejo de Estado, Febrero 2006. http://www.consejo-estado.es/transparencia/files/CONSTITUCION.pdf