RAZONES PARA EL FIN DE UNASUR (DESDE FUERA Y MUY LEJOS)

Desde España es muy difícil comprender la complejidad y los vaivenes de la integración latinoamericana. Así, el día que se firmó el Tratado fundacional de UNASUR el principal periódico español anunció que “Brasil impulsa un organismo común de defensa suramericano”[1], artículo donde exponía que además de un Consejo Sudamericano de Defensa nacía un nuevo bloque regional venía a cubrir el fracaso de una anterior Comunidad Suramericana de Naciones, que la iniciativa era prácticamente una idea brasileña y que la institución ya surgía dividida por dos bloques definidos, mientras unos se comprometían “a “dinamizar” la nueva organización” (nótese la “ironía” en las comillas), otros se negaban a ocupar la presidencia, si bien todos acudieron al “toque a rebato de Lula”.

Fue también El País quien en marzo de 2019 anunció a sus lectores la muerte de UNASUR con ocasión de la creación de PROSUR[2]. Ahora ya no era una iniciativa brasileña sino una “organización multilateral patrocinada por el venezolano Hugo Chávez”. PROSUR es “un nuevo bloque regional a tono con los nuevos tiempos políticos”, UNASUR se abandona por “considerarla lastrada por la “ideología de la izquierda” que le dio origen”. Finaliza el periódico anunciando que pese a la “decena de iniciativas de integración americana […] ninguna de estas organizaciones ha logrado hasta ahora cumplir con el proyecto eterno de la integración latinoamericana”.

Antes de seguir, dos aclaraciones necesarias. La primera es que quizá sea El País, aunque parezca lo contrario, el único diario español que pueda tener cierto interés por la integración latinoamericana, probablemente reproducir algún artículo de cualquier otro medio podría provocar un ictus en lectores americanos. El segundo, es el limitado interés que la misma suscita. Los artículos antes citados no son más que pequeñas crónicas de relleno en un periódico que se enorgullece de su sección internacional. Pero si en 2008 las principales noticias del día fueron la muerte de Tiro Fijo, la campaña de Obama o la subasta de un bebe alemán en E-Bay, en 2019 serán el enésimo ultimátum del Brexit, las investigaciones a Trump o una visita de Xi Jinping a Roma. Latinoamerica interesa, pero no tanto. A no ser que seas Venezuela, pero esas es una historia más compleja y probablemente se explique por sus implicaciones en el propio discurso político español. Pero vamos, que si eres Venezuela te llevas la portada seguro.

Bueno, que desde España, y con semejantes condicionantes y prejuicios, voy a intentar desgranar posibles causas del fracaso (en el caso de haber sido un fracaso) de UNASUR. Para ello, con gran audacia y enormes dosis de inconsciencia, intentaré enumerar cuatro grandes condicionantes que pueden haber llevado al colapso de dicha experiencia.

Sí entendemos la geopolítica como un proceso explicativo y predictivo, que busca relaciones causales entre el poder político y el espacio geográfico, quizá el análisis del final de UNASUR pueda ayudarnos a determinar las características o las dificultades esenciales de la integración en la región. Siempre partiendo de la premisa de que un proceso de integración regional es una de las soluciones geopolíticas más factibles para el desarrollo de las distintas sociedades suramericanas, atemperando en lo posible las actuaciones de otras superpotencias con intereses meramente extractivos, colonizadores o imperiales.

UNASUR, desde España, aparece como un intento de integración similar a la idea que la UE provoca en Europa. Ambos buscan ser el organismo principal de integración en un área geográfica continental, con claros objetivos económicos (al menos teóricos): bienestar de su población y reducción de la pobreza y las desigualdades. En principio UNASUR también planifico una unión monetaria a semejanza del euro, un banco central, un mercado único, un espacio de integración social, cultural, de educación, infraestructuras, la libre circulación de sus ciudadanos y mercancías. También intentaré acercar hasta donde se parecen.

Un continente descompensado

               La gran diferencia entre UNASUR y la UE puede ser la inmensa descompensación entre sus integrantes. Sí Alemania es el país más poblado y la mayor economía en la UE, su población solo supone el 16% y su economía el 21% del total. En el caso de UNASUR, la hegemonía brasileña es apabullante. En datos actuales:

A la hora de reflexionar sobre la integración suramericana, la primera decisión que podríamos meditar sería la oportunidad de contar o no con Brasil en la misma. Claramente incluir a Brasil supone el peligro de plegarse a sus políticas e intereses, pero prescindir del gigante supone la irrelevancia geopolítica. Comparativamente a grandes rasgos, el PIB de la UE en 2018 ronda los 17 billones de €, el de los EEUU los 18,5 billones y el de los países de UNASUR, 6,7 billones, pero sin Brasil serían tan solo 3,2 billones de euros. Respecto a la población, frente a los 511 mm de habitantes de la UE y los 325 mm de EEUU, UNASUR son ahora mismo 428 mm de personas, 218 sin Brasil. Brasil se nos presenta como el agente esencial si buscamos un escenario de integración suramericano, difícilmente cualquier ejercicio de integración regional podría realizarse sin él y mucho menos contra él. Brasil se configura como el Heartland suramericano, del mismo modo que muchos sitúan a Prusia y sus territorios vecinos en el Europeo.

Lo que nos lleva a enumerar la posible principal causa del fracaso de UNASUR. Sí los gobiernos de Lula y Rousseff aparecieron como los grandes impulsores y sustentadores de UNASUR, resulta factible que el origen de su desmantelamiento lo localicemos en el momento en que Michel Temer asume la presidencia brasileña, posicionándose en contra del proceso de integración y en medio de numerosas declaraciones de rechazo por parte de otros socios suramericanos o el propio Secretario General de la organización[3]. La llegada de Bolsonaro no ha hecho más que confirmar el giro geopolítico brasileño.

Una vez que Brasil desiste, la organización no tiene sentido ni futuro alguno. Podría haber sobrevivido a la disección de cualquier otro de sus miembros, pero no del gobierno de Brasilia.

Tan lejos de Dios y tan cerca de los EEUU

Parece indudable que uno de los objetivos de UNASUR fue “organizar un espacio de discusión autónomo, […] para discutir temas […] sin interferencias extra regionales”[4]. El propio Lula lo afirmaba en 2018, UNASUR nacía para influir en el tablero político mundial y como un interlocutor indispensable en un nuevo mundo multipolar[5], “América del Sur moverá el tablero del poder del mundo”[6]. Hay cierto consenso, no sin discusión, respecto a que, tras la bipolaridad de la Guerra Fría y la unipolaridad estadounidense posterior, el siglo XXI puede caracterizarse por un sistema multipolar en las relaciones internacionales. No solo la UE, Japón, Rusia o China interaccionarían como superpotencias económicas, militares o culturales, sino que muchos autores suman a otras potencias regionales con capacidades hegemónicas en su área de influencia como India, Turquía, Irán, Sudáfrica, Brasil o México.

Pero es indudable que si nos asomamos mínimamente a la historia latinoamericana la potencia dominante y omnipresente de al menos las últimas décadas han sido los Estados Unidos. Y cualquier proceso de integración se ha visto interferido totalmente por la disyuntiva de hacer seguidismo de los intereses y las políticas norteamericanas o por el contrario enfrentarse a la superpotencia imperial. No hay término medio, y los que han intentado cierta equidistancia han terminado tomando claro partido. Podríamos plantear sí EEUU está cómodo en un escenario multipolar. Quizá en otras zonas del mundo, pero difícilmente en un continente que imagina como propio. De esta forma, cualquier intento de integración regional enfrentado al gigante norteamericano, tarde o temprano, deberá enfrentarse al mismo e intentar sobrevivir.

UNASUR quizá sea posible por nacer durante el declive de la presidencia de Bush y desarrollarse en los primeros compases de la administración Obama. En 2007 Bush realizó una gira por cinco países latinoamericanos en un intento de contrarrestar la influencia de los gobiernos bolivarianos en la región, visitando a Lula quien a sus ojos suponía la alternativa izquierdista razonable. Incluso en 2008 le invitó personalmente a participar en la cumbre extraordinaria del G-8 en Washington que buscaba “rediseñar” el sistema financiero internacional en medio de la crisis de las subprime. Brasil es una potencia emergente, con voz propia y a la vez busca la colaboración no el enfrentamiento con el imperio, en un mundo multipolar, Brasil se configura como sujeto principal. Estas iniciativas de Bush también son vistas como un intento de recuperarse de la “crisis de liderazgo” respecto a América Latina que muchos vislumbran durante sus dos mandatos. Hay cierto consenso en destacar cierta falta de interés de los gobiernos Bush hacia América Latina. Este abandono explicaría el fracaso del ALCA, la incapacidad de imponer sus intereses ante la emergencia de la marea rosa en la región o incluso el mutismo norteamericano en diferentes crisis regionales de la primera década del siglo.

Obama, y en cierto modo haciendo seguidismo de estas políticas dará pasos en pos de relajar las relaciones interamericanas. Tras el fracaso del ALCA la administración norteamericana se decantó por la búsqueda de tratados bilaterales buscando más la defensa de sus intereses comerciales que la imposición, la división o el enfrentamiento en la región. El Tráfico de drogas y la inmigración serán sus dos grandes obsesiones. La administración Obama incluso da por muerta la doctrina Monroe, establece relaciones con Cuba y se limita a observar con cierta distancia los acontecimientos en la región, siendo únicamente beligerante con Venezuela.

Pero dos procesos que se desarrollan tras la creación de UNASUR anuncian un cambio de tendencia geopolítica de los estadounidenses y a medio plazo también tendrán relación con el colapso de la organización. En ambos procesos, EEUU llama a filas, solicita el posicionamiento de los diferentes gobiernos latinoamericanos y promueve un claro enfrentamiento con aquellos que no se alineen con sus posiciones. Ambos procesos también aparecen como la reacción ante la toma de posiciones en la región de potencias extracontinentales, principalmente China, Rusia o incluso Irán. EEUU ve peligrar sus intereses comerciales en la región y mueve ficha. Por un lado, Obama tiende puentes, pero por otro lado refuerza sus posiciones.

El primer proceso es la creación de la Alianza del pacífico y la negociación del TTP, el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica, promovido por la administración Obama en contraposición a ALBA, UNASUR y la creación de la CELAC, y al que en 2015 se añadió Perú. El segundo proceso es la resurrección de la OEA como cabeza de puente de los debates políticos en la región. Hasta 2015 podemos observar cierto equilibrio entre las relaciones de los dos bandos, con alguna imposición a EEUU como la recepción de Cuba en la Cumbre de las Américas en Panamá o el posicionamiento contra las sanciones a Venezuela y Cuba por parte de la gran mayoría de la comunidad latinoamericana.

Pero es 2016, y de nuevo la asunción de Temer quien marca el camino de cierto retorno hacia la hegemonía de EEUU en la región. Con el claro apoyo del gobierno argentino de Macri, Temer declara nada más asumir el cargo que “su partido “busca trabajar para que Brasil se integre a corrientes de comercio más importantes, para promover acuerdos bilaterales de comercio, incluso con Estados Unidos”[7]. Incluso ante la asunción de la nueva administración Trump, el mismo Temer declaró su convicción en que las tensiones con México llevarían a privilegiar las relaciones con el resto de América Latina en general y con Brasilia en particular[8]. Posteriormente, tanto el gobierno brasileño y su empresariado promoverán la convergencia del Mercosur con la Alianza del Pacífico.

Antes de Brasil, otros socios de UNASUR ya han comenzado a cambiar sus prioridades bilaterales, acercándose a las posiciones norteamericanas. Chile y Perú estarán desde 2011 en la Alianza del Pacífico, otro foro de integración que se presenta en cierto modo antagónico a los países del Alba. Argentina tras la asunción de Macri en 2015 también girará hacia el Consenso de Washington y buscará nuevos aliados en la región. Tras la llegada de Bolsonaro y de Moreno en Ecuador, el triunfo de Duque en Colombia, o la vuelta de Piñera a Chile, la influencia de EEUU se revela trascendental. Del mismo modo en el reciente golpe en Bolivia o el triunfo del PN en Uruguay. Pese al supuesto aislacionismo de Trump, claramente la administración norteamericana ha retomado en cierto modo el monroísmo para mantener el continente en su área de influencia. Así, frente a la contención de los EEUU hasta mediados de la última década, asistimos al uso de la OEA, sobre todo tras la llega a su jefatura de Luis Almagro, como correa de transmisión y protagonista antagónico en numerosos de los procesos políticos de la región, siempre con el mismo objetivo.

Y para ello UNASUR es una molestia, no un aliado. Serán mucho más solicitas a los intereses norteamericanos asociaciones como PROSUR, la Alianza del Pacífico o la OEA. Más aun con la agresiva política comercial de la actual administración estadounidense.

“Exceso de ideologismo y burocracia”

Reflexionemos si tiene razón Piñera en sus declaraciones sobre el fin de UNASUR[9]. Parto de la gran hipocresía que supone acusar de exceso de ideología a tu opción contraria, transmitiendo la idea de “neutralidad ideológica” de la tuya, lo que de ningún modo es cierto. Pero nos engañaríamos si no pusiéramos el foco en ese “exceso de ideología”, la politización de la organización, “los peores vicios del socialismo del siglo XXI”, que aducía Lenin Moreno al anunciar la retirada de Ecuador[10].

UNASUR es fruto de un momento político determinado en la región. La organización es una iniciativa del Brasil de Lula y la Argentina Kirchner, en colaboración con los gobiernos de la marea rosa de Venezuela, Ecuador, Bolivia y Paraguay, y con la convivencia de otros gobiernos progresistas como Bachelet en Chile o Mujica en Uruguay. Aquellos como Colombia, Perú o el Chile de Piñera se dejarán llevar por la inercia, ingresando en la organización con un perfil bajo, sin claros enfrentamientos a sus posiciones. Visiblemente en sus inicios vemos un momento de cierto consenso político, ideológico y de intereses. Los gobiernos de emancipación son clara mayoría en Suramérica, y además estos se ven reforzados por cierto bienestar económico y auge del precio de las materias primas.

De este modo, en su origen el bloque puede actuar de forma conjunta, sin grandes disensiones, no solo en su primera estructuración o en sus primeras medidas, sino incluso como actor en la resolución de numerosos conflictos en la región, como los golpes de estado en Honduras, Ecuador, Venezuela y Paraguay, la ruptura de relaciones entre Colombia y Venezuela o la instalación de bases militares de EEUU en Colombia.

Nuevamente 2015/2016 marca la frontera. Desde ese momento la actividad de la organización entra en una parálisis absoluta que principalmente podemos achacar al cambio de signo ideológico de varios de los gobiernos suramericanos, especialmente Brasil y Argentina. Ambos inauguran mandatos en las antípodas ideológicas de los movimientos bolivarianos. Es el momento en que Chile, Colombia o Perú resucitan su resquemor a la organización que pertenecen. Convertidos todos estos países en convidados de piedra, observamos su posición más a la espera de conseguir alguna excusa para abandonar la organización que la búsqueda real de un nuevo consenso.

Por otro lado, asistimos a una crisis económica y a una caída de los precios de las materias primas que tendrán gran impacto en las intenciones integradoras de los diferentes gobiernos. Frente a experimentos sin resultados, promesas de inversión y comercio exterior que no acaban de materializarse, muchos de ellos giran hacia soluciones de mercado, neoliberales y basadas en las instituciones del Consenso de Washington que ahora sí parecen decididas a recuperar su posición en la región. Y esas políticas son binarias respecto a las seguidas hasta el momento por la organización, contrarias a una apuesta decidida por la coordinación regional.

Por último, será esencial en este momento la degradación de la situación en Venezuela. Frente a cierto consenso anterior, Venezuela se convertirá ahora en el gran elemento polarizador tanto en la región como en la propia UNASUR. Llegará un momento en que estar a favor o en contra de Venezuela marque una línea divisoria que imposibilita cualquier decisión en cualquier materia. Venezuela a su vez utilizará UNASUR para sus propios intereses de supervivencia, lo que llevará a una crisis terminal de la institución.

Así que concluiríamos que no podemos hablar de politización de UNASUR hasta el final de su existencia, donde sí se ha utilizado (desde ambas partes) como campo de batalla entre gobiernos bolivarianos y los nuevos gobiernos neoliberales de la región. Pero falla Moreno al aducir la politización a los excesos socialistas, en todo caso el fracaso a la hora de encontrar consensos ha sido de ambas partes. Quienes acusan a UNASUR de politizarse no han hecho más que tomar partido por una de las partes, y no ha sido precisamente la minoría que al final ha permanecido en la organización hasta hoy, quienes en líneas generales han mantenido desde el inicio sus posiciones.

Respecto a la burocratización, mi impresión es exactamente la contraria. UNASUR puede haber fracasado por falta de burócratas, no por exceso. Desde el final del mandato de Samper en enero de 2017, y el veto de Venezuela al candidato argentino por la disculpa absurda de no ser este un “expresidente”, asistimos a la parálisis total de la organización. Y esta parálisis también se explica por la inexistencia institucional de la misma. No hay burocracia, no hay cargos, no hay instituciones más allá de la Secretaría General, “UNASUR se comportó más como un club de presidentes aliados que como un organismo de integración regional. Los propios mandatarios rechazaron crear una estructura fuerte, precisamente para evitar la injerencia de actores supranacionales sobre sus gobiernos”[11]. Si en la UE la crítica, correcta en este caso, es la contraria: la preminencia del poder de una inmensa burocracia, en UNASUR encontramos exactamente lo contrario, no ha tenido tiempo para establecer dicha estructura burocrática que un momento determinado de crisis pudiera haber ayudado a la resolución de un conflicto en una organización creada precisamente para solucionar conflictos. En el momento de su cierre, en la Secretaría General de Quito trabajaban 50 funcionarios. Solo la Secretaria General del Consejo de la Unión Europea a empleo a unos 3.500 empleados estables.

Esta falta de burocratización también agudizaría la importancia de la politización, de la ideologización en el fracaso de UNASUR. Durante su vigencia ha primado más la agenda de cada uno de sus participantes que un programa común coordinado, donde la existencia de una burocracia efectiva e independiente puede ser esencial.

Los pueblos Potemkin

Como cuarto y último condicionante para el colapso de UNASUR podríamos aducir la falta de resultados concretos frente a unas intenciones demasiado ambiciosas. Junto con algunos éxitos en la resolución de conflictos en la región, su gran logro podría ser la continuación de las infraestructuras de la IIRSA, proyecto anterior a la organización y que parece la sobrevivirá. Otros proyectos fracasados como el Banco del Sur, el mercado común, la ciudadanía suramericana o el Gaseoducto del Sur personalizan esa falta de hechos tangentes que a la hora de la verdad se solicitan de una organización similar.

UNASUR ha sido incapaz de ponerse de acuerdo a la hora de integrar la región. Pese a las amplias voluntades que el artículo 2 de su Tratado establecía, la realidad conseguida es irrelevante. Desde el principio se denotó una falta total de voluntad política para avanzar en la nueva organización. Casos concretos de esta falta serían la financiación de las propias sedes de la Secretaría General o el Parlamento (que nunca eligió sus representantes en elecciones), en Ecuador y Bolivia, y que tuvieron que sufragar los propios gobiernos anfitriones.

Posiblemente la necesidad de alcanzar acuerdos por unanimidad en todas las decisiones sea una de las causas de esa parálisis y falta de resultados, pero quizá en el fondo debamos reconocer que en conjunto hemos asistido más a una enumeración de intenciones que a una realidad tangible de integración. La UE ha necesitado más de 70 años para llegar al nivel (mejor o peor) que tiene en la actualidad, pero la realidad es que sus expectativas siempre han ido en línea con sus progresos o actuaciones. Si estas no se hubieran podido medir o al menos poner en discusión, probablemente jamás se habría llegado a lo que tenemos hoy en día. 

Pero también comparando con la UE, meditemos sobre las dificultades internas que su abandono está produciendo en Gran Bretaña desde hace tres años. Comparémoslo con la deserción de un día para otro de numerosos miembros de UNASUR en el último año. Desgraciadamente, la comparación nos indica que en el fondo, todos aquellos que abandonan UNASUR no tienen nada que perder. Quizá la organización no fue más que otro pueblo Potemkin.

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[3] AYUSO, S “La soledad de Temer en América”. Madrid. El País. 17 de mayo 2016. https://elpais.com/internacional/2016/05/17/actualidad/1463486544_844691.html. Consultado el 10 de diciembre 2019.

[4] UGARTECHE, O., NEGRETE, A. ¿Qué le pasó a la UNASUR?. Quito. ALAI. 23 de mayo 2018. https://www.alainet.org/es/articulo/193050. Consultado el 10 de diciembre 2019.

[5] UNASUR “podrá influir en el tablero político mundial”, según Lula. A Coruña. La opinión. 24 de mayo 2014. https://www.laopinioncoruna.es/mundo/2008/05/24/unasur-podra-influir-tablero-politico-mundial-lula/192950.html. Consultado el 10 de diciembre 2019.

[6] VISCA, P. “Cumbre Brasilia 2008: el lanzamiento de UNASUR en el tablero del poder”. Montevideo. CLAES. 26 de mayo 2018. http://integracionsur.com/cumbre-brasilia-2008-el-lanzamiento-de-unasur-en-el-tablero-del-poder/. Consultado el 10 de diciembre 2019.

[7] “Indignado con al OEA y la UNASUR, Michel Temer busca apoyos en Estados Unidos”. Buenos Aires. TELAM. 20 de abril 2016. http://www.telam.com.ar/notas/201604/144167-brasil-juicio-politico-crisis-politica-rousseff-golpe-estado-temer-cunha-apoyo-estados-unidos.html. Consultado el 10 de diciembre 2019.

[8] Temer cree que Trump podría privilegiar relación con Brasil ante tensión entre EEUU y México. Madrid. La información. 15 de noviembre 2016. https://www.lainformacion.com/economia-negocios-y-finanzas/Temer-Trump-Brasil-EEUU-Mexico_0_972202818/. Consultado el 10 de diciembre de 2019.

[9] Piñera asegura que la Unasur fracasó «por exceso de ideologismo y burocracia». Madrid. EFE. Edición América. 16 de marzo de 2019. https://www.efe.com/efe/america/politica/pinera-asegura-que-la-unasur-fracaso-por-exceso-de-ideologismo-y-burocracia/20000035-3926846. Consultado el 10 de diciembre de 2019.

[10] MORENO, L. Twitter. https://twitter.com/Lenin/status/1106017987587383302/video/1. Consultado el 10 de diciembre 2019.

[11] MIZRAHI, D. “5 Claves para entender la crisis (¿final?) de la UNASUR”. INFOBAE. 28 de abril de 2019. https://www.infobae.com/america/america-latina/2018/04/28/5-claves-para-entender-la-crisis-final-de-la-unasur/. Consultado el 10 de diciembre de 2019.