Celestino del Arenal. Política exterior de España y relaciones con América Latina.

Procedo a realizar la recensión de la obra Política Exterior de España y Relaciones con América Latina. Iberoamericanidad, Europeización y Atlantismo en la Política Exterior Española, editada en Madrid por la Fundación Carolina en colaboración con la Editorial Siglo XXI. Estamos ante una obra elaborada por el Profesor Emérito de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense, Celestino del Arenal. He utilizado la primera edición de 2011, que alcanza las 589 páginas.

Celestino del Arenal nació en Bilbao en 1943 y es precisamente en la Universidad vizcaína de Deusto donde se licenciará en Derecho, doctorándose posteriormente en Derecho Internacional en la Universidad Complutense. Su tesis sobre la escuela española del derecho de gentes en los siglos XVI y XVII fue dirigida por Antonio Truyol y Serrad. Entre 1968 y 1980 impartirá en esta universidad madrileña clases de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. También de aquellos años data la única afiliación política que se le conoce, militando en el clandestino Partido Socialista y posteriormente, durante los primeros años 80, formando parte de la Comisión Ejecutiva de UGT. En 1980 pasa a la Universidad del País Vasco donde llega a ser Decano de la Facultad de Ciencias de la Información, volviendo en 1988 a la Complutense hasta su jubilación en 2013, y siempre impartiendo las mismas materias. Además, desde 1989 compagina su docencia con la Escuela Diplomática, el Instituto Universitario Ortega y Gasset o el Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional, junto con una enorme variedad de instituciones y centros nacionales e internacionales, especialmente iberoamericanas.

Del Arenal es reconocido como uno de los mayores especialistas en la Teoría de las Relaciones Internacionales, la historia de nuestra política exterior y en concreto de las relaciones españolas con Iberoamérica. Suyo (en colaboración con José Antonio Sanahuja) es uno de los principales manuales de Teoría de las Relaciones Internacionales actuales. Así mismo, son numerosas sus publicaciones respecto nuestra política exterior hacia Iberoamérica, de las cuales el volumen que hoy analizamos es su último ejemplo. Junto a esta labor, también es analista del Real Instituto Elcano, vocal de la Fundación Carolina y durante muchos años fue patrono de la ONG Ayuda en Acción, 

            Estamos ante un volumen que ya en su Introducción manifiesta su disposición a cubrir una laguna existente respecto a los estudios de las relaciones exteriores españolas desde el final del franquismo hasta la fecha de su publicación. Para ello nos presenta un análisis amplio y detallado de las mismas, buscando en todo momento centrarse especialmente en las relaciones de España con Iberoamérica. Como primera característica del libro señalaríamos que el autor no se limita a describir o narrar los diferentes episodios y personajes que han protagonizado las mismas, sino que busca realizar una síntesis más teórica en tres vertientes diferentes. Primero sistematiza los principales caracteres, fines y resultados de cada uno de los periodos. A continuación, también refleja las expectativas iniciales, motivaciones o intenciones que cada uno de los gobiernos intentó imprimir a su política exterior, para finalizar señalando (mediante impresiones a lo largo de todo el volumen y especialmente en su capítulo final) un posible camino de mejora o fortalecimiento de nuestras Relaciones Exteriores.

Estamos por tanto ante un análisis político e histórico, pero también ante un libro con vocación de establecer un proyecto de política exterior capaz de equilibrar tanto la dimensión pragmática, los intereses, como la dimensión normativa, los valores y principios que la sustentan. La principal conclusión que encontraremos en sus páginas es la necesidad de lograr una política de Estado, consensuada, coherente y sostenible con su estatus de potencia media, “con el fin de que España pueda continuar desempeñando un papel relevante en el actual escenario internacional, acorde tanto con sus potencialidades y recursos como sus intereses y valores, y con la vocación de proyección global que la caracteriza.” (DEL ARENAL 2011. P.545).

Estructura el libro en una pequeña Introducción y doce capítulos temáticos. Los cuatro primeros sentarán las bases teóricas de su estudio, analizando tanto las particularidades de nuestra relación con América Latina, como la trayectoria de nuestras políticas exteriores desde el siglo XIX hasta el final del franquismo, y finalmente los principales ejes y características de la misma desde entonces hasta 2011, momento de su publicación. A continuación, durante siete capítulos va desgranando las diferentes políticas exteriores llevadas a cabo durante los gobiernos de Suarez, Calvo Sotelo, González, Aznar y Rodríguez Zapatero, primero en términos generales y posteriormente centrándose más específicamente en las peculiaridades de las relaciones con Iberoamérica. Durante todos estos capítulos encontraremos por un lado una historia detallada de los principales hitos y circunstancias que han jalonado nuestras relaciones exteriores, y por otro un análisis detallado de sus diferentes características, objetivos, fines, resultados o carencias, desarrollando en profundidad las líneas generales presentadas anteriormente. Finalmente dedica un capítulo a establecer cuáles serían a su juicio los principales retos para una futura política exterior española y especialmente para una política iberoamericana.

El subtítulo del libro marca claramente el camino teórico emprendido por Del Arenal, pues tanto la iberoamericanidad, como la europeización y el atlantismo son a su juicio las tres dimensiones que han marcado claramente la historia de la política exterior española. En menor termino otras coordenadas habrían sido las relaciones con Marruecos y el Magreb o contenciosos como Gibraltar o el Sahara occidental. En líneas generales, desde el momento de la Transición la prioridad para todos nuestros gobiernos habría sido nuestras relaciones con Europa. Sí en un principio se busca el logro del pleno reconocimiento como un actor más, en línea con sus valores, principios e intereses, posteriormente se buscará la necesidad de mantenerse dentro de su núcleo de decisión, evitando nuestra conversión en potencia periférica. Con el concepto de atlantismo enmarca nuestras relaciones con Estados Unidos, donde en principio primarán los asuntos de seguridad y defensa para posteriormente ampliarse a intereses más políticos, económicos y comerciales. Es precisamente esta dimensión atlantista la que mayores vaivenes y disensos habría provocado en nuestra política exterior democrática. Si bien todas nuestras administraciones tendrán clara la necesidad de mantener las mejores relaciones con los EEUU como parte esencial de nuestra integración en Occidente, estas se convertirán en motivo de disputa y marcarán la ondulación de nuestra política exterior respecto a las otras dos dimensiones. Por último, América Latina aparece constantemente como un objetivo de mejora para los diferentes gobiernos que se van sucediendo a lo largo de estos años. En la mayoría de las ocasiones fortaleciendo y profundizando nuestras relaciones, pero también dejando claro que nuestras aspiraciones quedan muy lejos de los resultados reales, probablemente debido a la falta de recursos que se aplican a políticas muy ambiciosas.

Entrando en materia, y postergando todo su análisis respecto a Iberoamérica para más adelante, Del Arenal considera que tres son los principales temas que sobrevuelan toda nuestra política exterior desde 1976, la oscilación entre el consenso y el disenso en la misma, la transición desde el franquismo y la construcción de unas nuevas relaciones exteriores, y los giros y vaivenes que las mismas han sufrido durante los diferentes gobiernos desde entonces. Constantemente establece fases diferenciadas y etapas dentro de esas fases. Si resumiéramos las mismas y siguiéramos el orden cronológico, entre 1976 y 1980 encontraríamos una primera fase protagonizada por los gobiernos de Arias Navarro y Suarez, con Areilza y Marcelino Oreja como ministros del ramo.  Esta primera fase se caracterizaría por la búsqueda de la plena incorporación de España a la Sociedad Internacional y más concretamente al escenario occidental. Es un momento de consenso tácito, pues se eluden aquellas cuestiones más polémicas que pudieran entorpecer la instauración democrática y la elaboración de la Constitución. Se normalizan las relaciones con la práctica totalidad de la Comunidad Internacional, se firmarán los principales pactos de Derecho Internacional o se solicita la incorporación a la Comunidad Económica Europea. Aquí se introducen los principios y valores basados en la democracia y los Derechos Humanos que se mantendrán en nuestra política exterior desde entonces. Esta etapa también se caracteriza por el personalismo en las relaciones internacionales de Suarez y por ciertas contradicciones y vaivenes que introdujeron elementos de incertidumbre.

La segunda gran fase de nuestra política exterior democrática se situaría entre 1980 y 1986, con el final del gobierno de Suarez, el de Calvo Sotelo y la primera legislatura de González. Pérez Llorca y Morán serán los ministros. Sería el periodo constituyente de nuestra política exterior. Se iniciaría con la visita de Carter a Madrid, donde el gobierno anuncia su solicitud de ingreso en la OTAN, rompiendo el consenso tácito existente hasta entonces. Terminará en 1986 con el referéndum de la OTAN y el ingreso en la Comunidad Económica Europea. Calvo Sotelo será el primero que bascule nuestras prioridades hacia el ingreso europeo y la OTAN, abandonando prácticamente cualquier otra, con un claro perfil atlantista y dotando de mayor realismo y consistencia a la acción exterior. El primer gobierno de González sería quien culminaría el reto de cambiar una política exterior aun marcada por el franquismo, con un acentuado matiz democrático y afirmando nuestra vocación occidental y europea, pero manteniendo un margen de autonomía para España. Es el momento en que se reorganizan los servicios exteriores, buscando reforzar su infraestructura y una mayor coherencia y coordinación. González también impone un marcado personalismo en su actuación, a veces en contradicción con Moran, más ideologizado. Aun así, asistimos a una paulatina perdida de incidencia del factor ideológico, creciendo el realismo y el posibilismo. El Decálogo de Paz y Seguridad de 1984 normaliza las relaciones con Estados Unidos, la apertura de la verja en Gibraltar, el reconocimiento de Israel o la normalización de relaciones con Marruecos son hitos que jalonan una nueva política de neutralidad activa en el Mediterráneo. Crece la cooperación al desarrollo, y nacen instituciones como el Instituto Cervantes. Es un momento de apuesta por el multilateralismo.

Una tercera etapa continuista con la anterior se situaría entre 1986 y 2002. Corresponde a las últimas legislaturas de González y los primeros seis años de Aznar, con Fernández Ordoñez, Solana, Westendorp, Matutes y Piqué como Ministros de Asuntos Exteriores. Los gobiernos de González se caracterizarán por afianzar todo lo logrado durante la etapa anterior, sus mayores hitos serán la consecución de las Cumbres Iberoamericanas a partir de 1991 y la celebración el mismo año en Madrid de la Primera Conferencia sobre la Paz en Oriente Próximo. España consigue afianzarse en el núcleo duro de la Unión Europea y establecer relaciones inmejorables con Estados Unidos, bajo un marco jurídico estable, basado principalmente en el Convenio de Defensa firmado en 1988. Aznar, con matices más ideologizados, mantendrá en líneas generales una política continuista, si bien con un marcado carácter economicista frente las experiencias anteriores. Seguimos en una política consensuada, profundizando en el compromiso europeo, y logrando hitos como la Secretaria Permanente de las Cumbres Iberoamericanas. Es el momento de creación del Real Instituto Elcano o la Fundación Carolina.

La cuarta etapa la sitúa entre 2002 y 2004. Es el final del gobierno de Aznar con Palacio como ministra. Para Del Arenal es una etapa de clara ruptura del consenso existente hasta entonces. Son los años de la mayoría absoluta del Partido Popular y coinciden con un contexto internacional agitado tras los atentados del 11 S. Esto habría supuesto para Aznar una ventana de oportunidad con la que España podría ganar peso y protagonismo a nivel internacional, si bien supondrían también un giro radical respecto a la situación precedente, pues se abandonaría la prioridad europea para buscar un alineamiento basado en el seguidismo incondicional a los Estados Unidos y a las doctrinas neoconservadoras. No solo eso, sino que durante esta etapa también asistiríamos a sucesivos conflictos con Marruecos, a la apuesta por el unilateralismo y el debilitamiento de la primacía de la legalidad internacional, así como a nuestra perdida de autonomía, bajo la idea de que solo Estados Unidos podría garantizar nuestros intereses.

La quinta y última etapa corresponde a los gobiernos de Rodríguez Zapatero, Moratinos y Jiménez al frente de Exteriores, entre 2004 y 2011. Si bien el gobierno intentará recuperar el consenso anterior y la vuelta a las prioridades, principios y valores que nos habían caracterizado, será imposible debido a la polarización política. Esta fase se caracterizará por un giro social, por la defensa del multilateralismo, del poder blando y una clara apuesta por convertir España en una potencia normativa. Las relaciones con Estados Unidos tardarán en recomponerse tras sus primeras decisiones, pero se consigue normalizar nuestra posición en la Unión Europea, que se recupera como principal prioridad, regresando al apoyo al eje francoalemán, así como con Marruecos. También se profundizan las relaciones con el eje Asia-Pacífico, se realiza un gran esfuerzo respecto al África Subsahariana y en impulsar la ayuda al Desarrollo. La fundación de la Alianza de Civilizaciones sería uno de los mejores ejemplos de estos años.

Las relaciones de España con América Latina son el núcleo central de este libro. Del Arenal establece que mantenemos una dimensión identitaria con los países iberoamericanos de la que carecen el resto de nuestras relaciones exteriores. Esto se debería a vínculos e interdependencias que tendrían su explicación en una historia común y en dinámicas similares, en una cultura similar basada en la lengua como seña de identidad más importante, y en un sistema de creencias y valores compartidos. Las emancipaciones a principios del siglo XIX habrían provocado una política de agresión y no reconocimiento, seguida de un alejamiento entre ambos lados del Atlántico. Pero ya desde mediados del siglo XIX asistiríamos a corrientes hispanoamericanistas como el panhispanismo, con su idea de “unión hispánica”, basado en una visión eurocéntrica y colonial, de carácter expansivo. Tras la pérdida finisecular de las últimas colonias habríamos asistido a la explosión del hispanoamericanismo progresista, buscando también conformar una comunidad cultural y política entre España y Latinoamérica, y encuadrado dentro de las corrientes regeneracionistas, y que llegará a su culminación durante la II República con una clara intensificación de relaciones bilaterales, el intento español de mediar en los conflictos regionales y un marcado carácter utópico en busca de sustituir la influencia estadounidense en la región. Con el franquismo se desarrollará otra corriente más conservadora y reaccionaria, la Hispanidad, anticipada por Ramiro de Maeztu, que une al ideal de una comunidad hispánica de naciones los conceptos de cristiandad y madre patria. Esta Hispanidad expansionista ira evolucionando a lo largo del régimen, con relación al cambiante contexto interno e internacional, convirtiéndose en un concepto menos agresivo, más tecnocrático y basado principalmente en incrementar las relaciones comerciales y culturales, hasta volver a tesis más agresivas en sus momentos finales. Del Arenal define la política exterior del franquismo hacia Iberoamérica mediante tres sustantivos que describirían sus últimos objetivos: como una política de sustitución (siempre subordinada a los intereses propios del régimen), en otras ocasiones una política de presión (en búsqueda de otros objetivos) y finalmente como una política de legitimación del propio régimen franquista.

Desde este punto de partida histórico, el autor remarca la especificidad de las relaciones españolas con Iberoamérica, pues desde el inicio hay una clara sensación de existencia de una comunidad iberoamericana, respecto a la cual España no ha abandonado nunca su pretensión de establecer cada vez mayores lazos culturales, políticos, económicos y sociales, y que explicaría que nuestro país es el único europeo con una política regional propia respecto a Latinoamérica. Estos lazos se habrían incrementado exponencialmente desde la Transición, debido a varios factores, como la intensificación de relaciones político-diplomáticas, el avance de la cooperación al desarrollo, el enorme crecimiento de los flujos económicos y migratorios, especialmente desde los años 90, los cada vez mayores lazos culturales, académicos y sociales, y por último el protagonismo español en la Unión Europea a la hora de establecer sus políticas hacia la región. En este avance considera el sistema de Cumbres Iberoamericanas como el mayor acierto por parte española a la hora de establecer un referente esencial a la hora de defender los principios y valores que defenderían nuestra política exterior. Junto a este, cuatro serían los ejes principales de nuestras relaciones con Iberoamérica desde la Transición: el papel esencial del apoyo a la democracia y a los Derechos Humanos como sus principios inspiradores, la elevación del perfil político y de concertación de nuestras relaciones bilaterales, el impulso y desarrollo a las políticas de cooperación y la intensificación de las relaciones entre la Unión Europea y América Latina. Pero aun así, como veremos, los resultados no siempre han estado en sintonía con dichas ambiciones, muchas veces por la contradicción entre nuestros intereses y nuestros valores, en otros momentos por la complejidad creciente e interdependencia que limitan nuestra autonomía, por una continua falta de recursos, y en otras ocasiones por la prioridad que hemos dado a los otros dos polos que definen nuestras relaciones exteriores, Europa y Estados Unidos.

La evolución particular de las mismas sigue las mismas etapas que enumerábamos respecto a la generalidad de nuestra política exterior desde 1976. Los gobiernos de Suarez reformularon las relaciones tradicionales con los países iberoamericanos, eliminando retoricas pasadas y avanzando por vías reales de cooperación, estableciendo un nuevo modelo de comunidad y potenciando la cooperación al desarrollo. Coincidieron con la presidencia Carter en EEUU caracterizada por un intento por parte de la potencia de moderar su presión respecto a la región, con lo que España pudo actuar con cierta autonomía en la misma. Intentamos exportar un modelo reformista, apoyado en la sintonía personal de Suarez con algunos dirigentes locales y se consigue crear un nuevo clima, si bien no exento de contradicciones e incoherencias. México y Venezuela son dos países con los que tendremos alguna dificultad durante aquellos años. Posiblemente el momento más discutido sería la visita de Suarez a Cuba en 1979.

La llegada al poder de Calvo Sotelo coincidió con el inicio de la era Reagan, con un mayor intervencionismo estadounidense hacia Latinoamérica, basado en concepciones neoconservadoras. Las prioridades de la última administración de UCD provocaron que las relaciones con América Latina pasaran a segundo plano. Nuestra posición durante la Guerra de las Malvinas nos alejara de muchos países de la región.

Felipe González ya tenía una imagen marcada en Iberoamérica cuando llega al poder en España. Los primeros gobiernos socialistas colocan a Europa como prioridad y a América Latina como referente, sus principales dirigentes son convencidos iberoamericanistas. Se busca crear un proyecto coherente y global, sobre bases realistas y solidarias, y siempre con un difícil equilibrio respecto a los intereses estadounidenses, intentando no enfrentarse directamente con ellos, pero sin plegarse a sus condiciones. Sobre los principios de pleno apoyo a los procesos de democratización y la defensa de los Derechos Humanos se intensifican las relaciones, la cooperación al desarrollo y se apuesta marcadamente por los procesos de integración regional. En una primera etapa, entre 1982 y 1992, Centroamérica se convierte en la referencia clave para las políticas socialistas, participando en todos los procesos de pacificación de la región, con notables resultados. Se apoyan los procesos democratizadores en Argentina y Chile, así como los sistemas venezolanos y peruanos. Se va normalizando la situación con México y se impulsan las relaciones con Brasil. Con Cuba mantendremos relaciones de amistad y cooperación, pero con tensiones y contenciosos de carácter permanente, buscando en numerosas ocasiones una salida a la situación de la Isla. Esta etapa finaliza con la institucionalización de las Cumbres Iberoamericanas, claramente impulsadas por España, y con la instauración de una estrategia triangular entre América Latina, España y la Unión Europea, convirtiéndonos en el principal referente e impulsor dentro de la Unión para las políticas iberoamericanas. En una segunda etapa, a partir de 1993 se evidencia cierto declive y disminución del perfil político en nuestras relaciones bilaterales, junto a un menor personalismo en las mismas, en gran sentido por el peso que la Unión Europea va tomando en nuestras decisiones y por la crisis política y económica que durante aquellos años se manifiesta en España.

Los gobiernos de Aznar se caracterizan también por una continuidad inicial respecto a las políticas con América Latina, para desembocar en un giro de 180º una vez que se afianza su progresivo alineamiento con Estados Unidos. Del Arenal considera que hay un reforzamiento creciente de la europeización y la iberoamericanización de nuestra política iberoamericana, junto con una fuerte economización de la misma que conllevaría un deterioro de nuestra imagen en la región. Dentro de las Cumbres Iberoamericanas se pasa de una estrategia de liderazgo hegemónico multilateral a otra unilateral, que aun así daría sus frutos como la consecución de la Secretaria Permanente. Así mismo, las Cumbres se politilizan dejando paso a los intereses locales de cada uno de sus participantes, como es la lucha antiterrorista española. Poco a poco nuestras relaciones con América Latina se van ideologizando, abandonándose nuestra dimensión normativa. La defensa de nuestros intereses comerciales en la región también marca el periodo. La política hacia Cuba se endurece, con continuas crisis, y según van apareciendo en la región los diferentes gobiernos que en un futuro conformarán el ALBA, las relaciones con ellos también se irán deteriorando. Ejemplo perfecto sería la actuación del gobierno español durante el golpe de estado en Venezuela de 2002. No solo con estos países, también hay fuertes fricciones con Argentina, Chile o México. Colombia y algunos países centroamericanos, por el contrario, estarían en total sintonía con nuestra nueva política exterior.

Rodríguez Zapatero buscará la redefinición de la política iberoamericana recuperando nuestra autonomía y aplicando un claro giro social, sin abandonar la defensa de nuestros intereses económicos. Hay una intención de convertir España en una potencia normativa, reforzando la concertación política, con nuevas estrategias de liderazgo compartido y potenciando la ayuda al desarrollo. Se busca consolidar las Cumbres y reforzar las relaciones entre la región y la Unión Europea. En líneas generales se mejoran las relaciones con la práctica totalidad de Iberoamérica, si bien con los países del ALBA protagonizaremos continuas crisis bilaterales, como es el caso de la Cumbre en Santiago de Chile de 2007.

            A la hora de valorar el volumen la primera característica que ponderaríamos es su claridad expositiva. Pese a la gran cantidad de datos y conceptos que maneja, su lectura es sencilla y diáfana, hay una clara intención de presentarnos un texto lo mejor estructurado y lo menos recargado posible, permitiendo adentrarse en un campo complicado y muy extenso tanto al profano en la materia como al especialista que busque profundizar en la misma. También es de agradecer su carácter pedagógico, junto con la narración de los hechos nos encontramos constantemente con todo tipo de guías, explicaciones, y argumentos que nos permiten encuadrar cada hecho en el contexto determinado. Así mismo se agradece su voluntad de totalidad, difícilmente podemos imaginar cualquier acontecimiento de relevancia o característica de nuestra política exterior desde 1976 que haya quedado fuera del volumen. También reconocemos su objetividad. Aunque a lo largo de la lectura pudiéramos intuir que comportamientos o actores serían más del agrado del autor (sobre todo en base a los retos de futuro que presenta en las conclusiones), también debemos indicar que constantemente nos presenta los argumentos a favor o en contra de cada una de las políticas, presentando continuamente las diferentes explicaciones y justificaciones usadas para las mismas, hecho que nos ayuda a tomar nuestras propias conclusiones. Por último, es muy de agradecer, e indica la intención última del autor, que el volumen esté en perfectas condiciones a disposición pública y gratuita en la misma página de la editora.

Esta claridad y pedagogía también puede ser a su vez una de sus principales deficiencias, pues en numerosas ocasiones es repetitivo, reiterando una y otra vez sus tesis. Junto a ello, en ocasiones también podemos encontrarnos con un tono demasiado institucional. Más que un análisis crítico respecto a la evolución de nuestras Relaciones Exteriores, en muchas ocasiones tenemos la percepción de asistir a la justificación de las mismas, a presentaciones de intenciones o a meros desiderátums. Por otro lado, si bien los capítulos dedicados a los gobiernos de Aznar y Rodríguez Zapatero son magníficos en la descripción y relación histórica de los principales hechos de nuestra política exterior, para los gobiernos anteriores esta historia lineal queda algo desdibujada y se resuelve de forma menos detallada. Para terminar con aquellos déficits que podríamos encontrar, creo que los retos de futuro que nos presenta en el capítulo final son demasiado generales y eluden entrar en detalles más específicos que si pudieran ser necesarios para una verdadera política exterior. Mas allá de desear coherencia y medios, echo en falta la articulación de una verdadera política exterior, en general y para Latinoamérica, con líneas de actuación concretas y formuladas. Aun así, nos encontramos ante un volumen notable y que cumple con creces los propósitos que nos formula.