Monarquía Comparada- 4. Conclusiones

Nos planteábamos dos preguntas a la hora de establecer este trabajo y una vez revisada la configuración de la monarquía española y el resto de ordenamientos de las diferentes coronas europeas, podemos establecer dos conclusiones. La primera y principal es que la española mantendría en líneas generales competencias y atribuciones asimilables al resto, dentro de un continuum que iría desde cierta patrimonialización del estado que encontramos en Mónaco y sobre todo en Liechtenstein, a la práctica ausencia de competencias de la sueca. España se situaría en un término medio entre ambas, probablemente entre aquellas que mayor capacidad discrecional conservan. La segunda sería que nos encontramos ante una evolución dinámica de todas ellas frente al estancamiento de la española. En todas las coronas europeas encontramos modificaciones fundamentales en sus atribuciones, competencias y funcionamiento durante las últimas cuatro décadas, y siempre en el camino de recortar su discrecionalidad y mejorar su transparencia elevando su control por el resto de instituciones de cada estado.

Comenzando por el final, la española es la única monarquía europea donde no se han producido modificaciones en los últimos 40 años. Posiblemente la razón haya sido que fue la última en configurarse legalmente, lo que habría supuesto ya una “adecuación” a los tiempos que el resto de coronas han debido realizar posteriormente. Pero hay dos materias fundamentales donde la española queda fuera de este “aggiornamento”: en el aspecto legal, la preminencia del varón dentro de la misma línea en la sucesión al trono y en el aspecto convencional, el control y distribución de sus asuntos financieros. Así, todas las europeas han abolido durante estos años la preminencia masculina en la sucesión al trono (excepto en el caso de Mónaco y Liechtenstein que no hemos estudiado): Suecia en 1980, Países Bajos en 1983, Noruega en 1990, Bélgica en 1992, Dinamarca en 2009, Gran Bretaña en 2011 y Luxemburgo en 2012. Mientras, en España han fracasado todos los intentos de modificar el artículo 57.1 que establece que se preferirá “en el mismo grado, el varón a la mujer”[1].

Respecto al control y auditoría de las finanzas reales ha sido una constante en todas las monarquías europeas excepto en la española, que tan solo en 2014 anunció que se auditarían sus cuentas (solo por la Intervención General del Estado) y se prohibiría a la familia real trabajar en el sector privado[2], si bien a continuación se procedió a redefinir la familia real tan solo como la familia nuclear del monarca y los reyes eméritos, y las auditorías realizadas se han criticado por su poca profundidad y claridad. Por el contrario, y sólo en la última década, el primer ministro belga recortó en 2017 la asignación al príncipe Laurent tras varios escándalos de comisiones con diferentes empresas, prohibiéndole toda actividad profesional, así como exigió a todos los miembros de la familia real una agenda de al menos diez días refiriendo todo tipo de reuniones que mantengan.  Desde 2013, a su vez, todos sus gastos privados están expuestos al pago de tasas e impuestos, así como es posible consultar los mismos, desde regalos a gastos generales, sin ningún tipo de solicitud especial. Dinamarca modificó la Civil List en 2001, buscando mayor transparencia y racionalidad, y estableciendo auditorias anuales independientes. En Gran Bretaña ya comentamos anteriormente los cambios producidos a partir de 1993 y 2010, en Noruega se ha establecido la obligatoriedad de un Informe anual que no solo refleje los costes asociados a la Civil List, sino todos aquellos relacionados con el mantenimiento del patrimonio o los gastos de representación, a excepción de los relacionados con la seguridad. Dicho informe se somete a auditorías oficiales y también a otras privadas e independientes. Países Bajos modificó en 2008 el estatus financiero de la Casa Real, separando claramente las atribuciones a cada miembro de los costes de personal y gastos generales, y por último identificando también otros gastos derivados del funcionamiento de la corona. Pese a establecer claramente el componente de cada coste, no se han establecido auditorías a los mismos. Por último, en 1996 el rey sueco llegó a un acuerdo con el gobierno donde se le garantizaba una suma anual revisable, sujeta a la presentación de un Informe Anual de gastos y auditorias independientes.

El resto de modificaciones que han sufrido las monarquías europeas en estos últimos cuarenta años, las han acercado en algunos casos a atribuciones definidas de forma similar respecto a las constitucionales de la española. Así, las diferentes retiradas de la posibilidad de veto, la desacralización de su figura, o la retirada de competencias en materias militares y de relaciones internacionales, han aproximado en muchas ocasiones sus atribuciones a la española. Un campo donde parece que la española ha mantenido sus atribuciones inmóviles frente a las reformas en el resto es la discrecionalidad a la hora de nominar candidato a la presidencia del gobierno. Si el resto ha sufrido una continua disminución de esta discrecionalidad, en la española se ha mantenido incólume. Eso sí, reiteramos que a diferencia no solo del resto de estados monárquicos, sino del resto de europeos republicanos, España posee la única constitución que prácticamente se ha mantenido inalterada en las últimas cuatro décadas. Incluso la portuguesa que se estableció en 1976 ha visto siete reformas que han modificado sustancialmente su contenido. 

Y respecto al balance general de atribuciones, en términos generales, encontramos que las competencias son similares en todos los casos, con monarquías basadas en una sucesión hereditaria, donde ejerce funciones similares a una jefatura de estado ceremonial y representativa. Pero podemos establecer una serie de diferencias significativas.

La primera diferencia entre la española y el resto es la preminencia del texto legal en nuestro caso frente a la existencia de un gran número de convenciones y usos tradicionales en el resto. Pese a la original intención de desarrollar legislativamente el papel y las atribuciones de la monarquía en España, la realidad es que las competencias y la actuación real se han basado estrictamente en las disposiciones constitucionales, si bien entendidas estas en un sentido amplio. Tan solo encontramos algunas convenciones en España respecto al papel del monarca en la representación exterior o a la realización de ciertos discursos anuales donde puede exponer sus reflexiones, como es el caso del tradicional discurso de Navidad o el discurso de la Pascua Militar. Pero como hemos visto, en el resto de monarquías europeas existen toda una serie de convenciones extraconstitucionales que regulan buena parte de sus principales competencias, principalmente respecto al nombramiento del jefe del ejecutivo y resto del gobierno (nombramiento de informadores o procedimiento elección), representación exterior y relaciones con las Fuerzas Armadas, y relaciones con el legislativo. Si cada actuación de los monarcas europeos es evaluada tanto en relación con su atribución legal como con la tradición existente en cada ordenamiento, en el caso español la única referencia parece ser siempre el texto escrito.

Y relacionado con la misma, podríamos indicar la irrelevancia o inoperancia de numerosas atribuciones constitucionales en las diferentes monarquías europeas frente a la plena vigencia y uso habitual de cada una de las competencias enumeradas en la Constitución española. Así nos encontramos con numerosísimas atribuciones discrecionales y teóricamente en vigor que la práctica seguida en cada ordenamiento ha hecho inviables. Son los casos de nombramiento facultativo del Primer Ministro en Gran Bretaña o Dinamarca, o el nombramiento y la distribución del gobierno en Bélgica, Dinamarca, Gran Bretaña, Luxemburgo, Noruega o Países Bajos, que, pese a que los textos atribuyen al monarca, en realidad son competencias que quedan completamente fuera de su discrecionalidad, estableciendo la práctica consuetudinaria su desuso e incluso la imposibilidad de su ejercicio. También es el caso de la posibilidad de legislar directamente en Bélgica, Dinamarca, Gran Bretaña, Luxemburgo o Países Bajos, o su capacidad teórica de vetar legislación que aun puede darse en los casos belga, danés, noruego o de los Países Bajos. Este último solo se ha dado durante las últimas décadas en Bélgica, provocando una crisis constitucional que probablemente ha supuesto la imposibilidad de su repetición en un futuro. También hay competencias relacionadas con el derecho de gracia, superiores al atribuido en España, que en la práctica quedan vinculadas más a decisiones gubernamentales o parlamentarias que directamente monárquicas.

De esta forma, concluimos que, si bien los textos atribuyen en muchos casos más competencias y mayor discrecionalidad a otros monarcas europeos, la realidad es que en todas ellas nos encontramos en un claro equilibrio en sus comportamientos y formas de actuar. Pero, aun así, encontramos ciertas características que nos permitirían colocar a la monarquía española a la cabeza de un continuum entre ellas si evaluamos sus competencias y capacidad discrecional.

La principal es la discrecionalidad que mantiene a la hora de nominar el candidato a la presidencia del gobierno con la única condición de consultar antes a los “grupos políticos”, capacidad que hemos visto ejercer a Felipe VI en 2016 y que es prácticamente impensable en el resto de ordenamientos. Incluso en situaciones de enorme fragmentación electoral o dificultad de formar gobierno como es el caso de Bélgica, Dinamarca o los más recientes de Suecia y Países Bajos, existen mecanismos de nominación que reducen la discrecionalidad de la corona a prácticamente cero. En la situación actual de fragmentación política que vivimos en España dicha competencia adquiere una enorme funcionalidad. Teóricamente, esta discrecionalidad también podría ser ejercida por las cabezas de Dinamarca, Reino Unido o Noruega, pero la práctica de los mismos, enfrentados a situaciones similares, han demostrado su falta de vigencia.

A continuación, señalaríamos el mandato general de “arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones” del artículo 56.1, cláusula claramente extraña al resto de ordenamientos. Si bien el mismo 56.1 establece la limitación general de ejercer “las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes”, es evidente que un mandato tan ambiguo y abierto abre la puerta a una posible discrecionalidad en la actuación real. La opinión mayoritaria de la doctrina en este punto es contraria a esta discrecionalidad, como expresa Solozabal: “los contenidos del art. 56.1 tienen un carácter interpretativo respecto de la atribución de funciones que realizan el art. 62 y 63 CE. En consecuencia, éstos son el cauce a través del cual se materializa la función de representar, moderar y arbitrar, dado que estos cometidos no tienen una entidad autónoma, ni forma de llevarse a efecto, si no es con arreglo a los contenidos constitucionales”¹⁶. Pero a la vez, ya Jiménez de Parga establecía en 1981 que “esta facultad de arbitrar y moderar tiene un gran alcance, tanto en situaciones de normalidad como, sobre todo, en momentos difíciles para la nación, en circunstancias excepcionales”[3]. Así el gran ejemplo de su actuación en este campo habría sido su papel extraconstitucional durante la crisis provocada por el golpe de estado de febrero de 1981. Nos encontraríamos ante la constitucionalización de cierta “auctoritas” frente a una “potestas” concreta, que para algunos llevaría la denostada práctica del “borboneo”. Argumento parecido ha sido utilizado respecto al Discurso a la Nación sobre la situación en Cataluña de 2016 por parte de Felipe VI, claro ejemplo de utilización práctica del mandato de “arbitrar y moderar” y que podemos contrastar con otros comportamientos como la inexistencia de gesto o manifestación alguna de la reina británica respecto al Brexit.

Esta auctoritas no solo se ejercería sobre el resto de instituciones sino sobre el conjunto de la sociedad, y de este modo es también impensable en otros países europeos, donde la actuación y las manifestaciones públicas del monarca se ven limitadas exclusivamente a ser portavoz de las políticas gubernamentales. Es más, en casos como el danés hemos visto como se ha vetado a la corona la posibilidad de consultar periódicamente con los grupos parlamentarios. Esta auctoritas se incrementó notablemente al ser Juan Carlos I uno de los principales impulsores del cambio constitucional en España, y se habría reflejado en numerosos campos, siendo uno de los más controvertidos el económico y el relacionado con las relaciones internacionales. Así durante su reinado habría sido habitual la intervención real en numerosas actividades económicas e incluso sospechas sobre el cobro de comisiones, sobre todo a nivel internacional. Si bien es habitual que las monarquías europeas hayan sido socavadas por diferentes escándalos económicos de diferentes miembros de las casas reales relacionados con inversiones extranjeras, en realidad no hay casos donde el protagonista haya sido el mismo monarca ejerciente, y menos aún la impunidad y falta de investigación por parte del parlamento que hasta ahora ha existido en el caso español.

 La auctoritas posiblemente también tiene su papel en el origen de la última característica diferencial que quiero destacar: la independencia y falta de transparencia a la hora de ejercer sus funciones y administrar su presupuesto y oficina. El resto de constituciones europeas, así como las diferentes convenciones nacionales, establecen limitaciones particulares al ejercicio de la función monárquica, mientras en España solo encontramos la limitación general de atenerse a la constitución y las leyes. Es habitual encontrar en el resto de ordenamientos numerosas normas e instituciones que fiscalizan la actuación de la corona. Esto es especialmente evidente en los asuntos económicos y de organización interna, así como en la disponibilidad que la monarquía española parece disponer de los recursos del estado, mientras que el resto de coronas europeas estipulan claramente no solo los recursos propios sino la asignación del resto de departamentos gubernamentales para su sostenimiento. Así las promesas de transparencia efectuadas especialmente tras la llegada al trono de Felipe VI no parecen haber llegado a ningún sitio, ni se ha permitido de ninguna forma al parlamento (o desde el gobierno) fiscalizar en modo alguno la actuación de la corona.  Esta falta de control es un anacronismo para el resto de europeas. Todas ellas han establecido y desarrollado numerosas normas buscando una mayor transparencia y fiscalización de sus cuentas y actuación.

Estas tres características de la monarquía española nos permiten considerarla a la cabeza del resto en atribuciones discrecionales, con una actuación que permite al rey español involucrarse de forma más “activa” en el día a día del Estado. Es cierto que otras mantienen la posibilidad de legislar, aplicar el derecho de gracia o nombrar funcionarios directamente, o son titulares de los poderes del estado, pero la practica asumida de todos ellos deja dichas competencias en irrelevantes. El resto de características comunes, como su función simbólica, su carácter integrador, o su relación con las fuerzas armadas e instituciones del estado son similares, sin que podamos encontrar diferencias sustanciales.

Esta dimensión “activa” de sus funciones por parte de nuestro monarca parece estar claramente presente en su propia voluntad. Así lo manifestó en 2014 durante su discurso de proclamación donde establecía que “un Rey que debe atenerse al ejercicio de las funciones que constitucionalmente le han sido encomendadas y, por ello, ser símbolo de la unidad y permanencia del Estado, asumir su más alta representación y arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones. […] colaborar con el Gobierno de la Nación -a quien corresponde la dirección de la política nacional- y respetar en todo momento la independencia del Poder Judicial. No tengan dudas, Señorías, de que sabré hacer honor al juramento que acabo de pronunciar; y de que, en el desempeño de mis responsabilidades, encontrarán en mí a un Jefe del Estado leal y dispuesto a escuchar, a comprender, a advertir y a aconsejar; y también a defender siempre los intereses generales.”¹. Sería difícil encontrar en el resto de monarcas europeos una manifestación de intenciones similar, de intervenir directamente, pues su papel se configura en dimensiones más basadas en la representación, la integración y la función simbólica y menos en “aconsejar”, “arbitrar y moderar” o “colaborar con el Gobierno”.

[1] Quílez, R. “ De infanta a princesa”. El Mundo, 2014. https://www.elmundo.es/especiales/espana/el-rey/la-sucesion.html

[2] Valverde, N. “Las promesas de transparencia y renovación de Felipe VI caen en saco roto” Publico. 2018. https://www.publico.es/politica/monarquia-promesas-transparencia-renovacion-felipe-vi-caen-saco-roto.html

[3] Jiménez de Parga y Cabrera, M. “El arbitraje constitucional del Rey”. Diario 16. 1981. https://linz.march.es/Documento.asp?Reg=r-4691