{"id":1686,"date":"2016-04-13T11:31:44","date_gmt":"2016-04-13T11:31:44","guid":{"rendered":"http:\/\/www.jesusprieto.es\/?p=1686"},"modified":"2021-03-23T20:16:22","modified_gmt":"2021-03-23T20:16:22","slug":"informe-del-consejo-de-estado-sobre-modificaciones-de-la-constitucion-espanola-febrero-de-2006","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.jesusprieto.es\/index.php\/2016\/04\/13\/informe-del-consejo-de-estado-sobre-modificaciones-de-la-constitucion-espanola-febrero-de-2006\/","title":{"rendered":"La reforma del Senado para el Consejo de Estado (febrero de 2006)"},"content":{"rendered":"\t\t
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La reforma del Senado para el Consejo de Estado (febrero de 2006)<\/h2>\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t
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El Consejo de Estado elabor\u00f3 en febrero de 2006 a solicitud del Gobierno un Informe sobre modificaciones de la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola<\/em>. Expon\u00eda los dos pilares desde los que fundamentaba su dictamen respecto a las funciones que debe desempe\u00f1ar dicha c\u00e1mara. Para el Consejo de Estado, el Senado debe convertirse en un \u00f3rgano de representaci\u00f3n y participaci\u00f3n del hecho territorial respecto al proyecto global y debe desarrollar una posici\u00f3n propia y diferenciada dentro de la funci\u00f3n legislativa, evitando en todo caso su conversi\u00f3n en una \u201cC\u00e1mara de Compensaci\u00f3n\u201d o en un \u00f3rgano que obstaculice la labor del Congreso. \u00a0<\/p>

ANTECEDENTES<\/u><\/strong><\/span>.<\/span>–<\/strong> El 15 de abril de 2004, en su primer discurso de investidura, Jose Luis Rodriguez Zapatero propuso una reforma \u201cconcreta y limitada<\/em>\u201d1<\/sup> de la constituci\u00f3n que mediante un proceso consensuado abordara la reforma del Senado, las normas que regulan el orden de sucesi\u00f3n en la Corona, la denominaci\u00f3n oficial de las Comunidades y Ciudades Aut\u00f3nomas e incorporara una referencia a la Constituci\u00f3n Europea. En aquel momento tambi\u00e9n anunci\u00f3 que para iniciar dicho proceso solicitar\u00eda un informe al Consejo de Estado. Esta reforma constitucional ir\u00eda acompa\u00f1ada de una reforma del reglamento del Congreso y de la reforma de los estatutos de autonom\u00eda, acciones que protagonizar\u00edan el eje prioritario que centrar\u00eda su labor de gobierno, la Renovaci\u00f3n de la vida p\u00fablica<\/em>.<\/p>

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Para llevar a cabo esta reforma constitucional el Gobierno seguir\u00eda el procedimiento establecido. El art\u00edculo 166 CE indica que la iniciativa de reforma constitucional se ejercer\u00e1 en los t\u00e9rminos previstos en los apartados 1 y 2 del art\u00edculo 87 CE que legitiman al Gobierno para iniciar esta reforma. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 21.1 de la Ley Org\u00e1nica 3\/1980 del Consejo de Estado establece que el Consejo de Estado, en Pleno, deber\u00e1 ser consultado en anteproyectos de reforma constitucional, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo de Estado.\u00a0<\/p>

En cumplimiento del compromiso de investidura y mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005, el Gobierno solicit\u00f3 al Consejo de Estado que informara sobre las modificaciones constitucionales propuestas, mediante la f\u00f3rmula de responder a 11 preguntas en los t\u00e9rminos y con los objetivos reflejados en una propuesta remitida. El 16 de febrero de 2006, el Consejo de Estado en Pleno aprob\u00f3 su Informe con sus propuestas para modificar la Constituci\u00f3n.<\/p>

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 OBJETIVO: EL SENADO<\/u><\/strong>.- <\/strong><\/span>Centr\u00e1ndonos en el objeto del texto, ya en su discurso de investidura, Jose Luis Rodriguez Zapatero declar\u00f3 que \u201ctodos coincidimos en la necesidad de reforzar la cohesi\u00f3n y la vertebraci\u00f3n de Espa\u00f1a y en defender la identidad de las Comunidades. Es una tarea que corresponde al Senado<\/em>\u201d1<\/sup>.<\/p>

As\u00ed el punto II.4 de la propuesta de reforma que el Gobierno remiti\u00f3 al Consejo de Estado se titula \u201cLa reforma del Senado\u201d.<\/em><\/strong> El documento elaborado, tras recalcar que el art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n define al Senado como la \u201cCamara de representaci\u00f3n territorial<\/em>\u201d,\u00a0 recuerda como su definici\u00f3n durante el proceso constituyente ya fue objeto de un intenso debate. La incertidumbre sobre el desarrollo del proceso auton\u00f3mico y la inconveniencia de remitir al legislador ordinario su configuraci\u00f3n final habr\u00edan provocado el abandono de un primer modelo de \u201cSenado Federal<\/em>\u201d, integrado por senadores elegidos por las asambleas auton\u00f3micas, por el modelo actual donde prima la elecci\u00f3n directa en circuscripciones electorales, si bien dentro de una composici\u00f3n dual, donde una quinta parte del total de sus miembros son designados por los parlamentos auton\u00f3micos.<\/p>

La Constituci\u00f3n establece para el Senado las funciones propias de una segunda c\u00e1mara legislativa, dando cierta relevancia a su participaci\u00f3n en asuntos de car\u00e1cter territorial como es el caso del 150.3 CE sobre la armonizaci\u00f3n de disposiciones normativas de las CCAA, o el art. 74.2 CE respecto a la distribuci\u00f3n de los recursos del Fondo de Compensaci\u00f3n Interterritorial o la autorizaci\u00f3n de convenios entre CCAA. Pese a estas excepciones en competencias \u201cterritoriales<\/em>\u201d, el Senado actual no dejar\u00eda de ser una c\u00e1mara de segunda lectura con una intervenci\u00f3n restringida en la funci\u00f3n legislativa, limitada su participaci\u00f3n a la incorporaci\u00f3n de enmiendas o adopci\u00f3n de un veto que el Congreso tiene capacidad final de aceptar o levantar. Solo existir\u00edan competencias equiparables a las del Congreso en el procedimiento agravado de reforma constitucional del art. 168 CE, o en el nombramiento de cargos para diferentes \u00f3rganos.<\/p>

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El Gobierno en su propuesta defin\u00eda nuestro sistema parlamentario como un \u201cbicameralismo imperfecto<\/em>\u201d, descompensado en favor del Congreso, tanto por su posici\u00f3n en la funci\u00f3n legislativa como por su preminencia en la funci\u00f3n de control del Gobierno. El Senado solo tendr\u00eda en exclusiva las funciones articuladas en el 155 CE para aquellos previstos donde una Comunidad Aut\u00f3noma incumpliera las obligaciones que la Constituci\u00f3n u otras leyes le impongan.<\/p>

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 HISTORIA DE LA INSTITUCI\u00d3N<\/u><\/strong><\/span>.-<\/strong> Es el Estatuto Real de 1834 quien introduce por primera vez el bicameralismo en el constitucionalismo espa\u00f1ol. La c\u00e1mara alta se denominar\u00e1 Estamento de Pr\u00f3ceres<\/em> con miembros designados bien por derecho propio o bien por nombramiento regio entre la nobleza, el alto clero, la alta administraci\u00f3n y los mayores contribuidores del reino. Esta segunda c\u00e1mara persegu\u00eda un sistema de notables, seg\u00fan el modelo de la C\u00e1mara de los Lores del parlamentarismo ingl\u00e9s, con clara influencia del moderantismo y limitadas atribuciones legislativas, similares a las competencias del Estamento de Procuradores<\/em>. Ya este Estamento de Pr\u00f3ceres<\/em> ocup\u00f3 la actual sede del Palacio del Senado.<\/p>

Es con la Constituci\u00f3n de 1837 cuando se adopta la denominaci\u00f3n de Senado <\/em>para la c\u00e1mara alta as\u00ed como la de Congreso de los Diputados<\/em> para la c\u00e1mara baja. Estas denominaciones se mantuvieron en las restantes constituciones del siglo XIX, 1845, 1869, 1873 y 1876, con composiciones diversas, pero respondiendo en general al modelo aristocr\u00e1tico, sin apenas componentes electivos, con miembros natos seg\u00fan el cargo que ocuparan, a veces nombrados directamente por el monarca, o cooptados dentro de ciertas corporaciones o clases y s\u00f3lo en algunos casos elegidos indirectamente entre ciertas personas como fue el caso de la Constituci\u00f3n de 1869.<\/p>

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Durante la vigencia de estas constituciones, el Senado mantuvo funciones legislativas, de control y presupuestarias, en gran parte id\u00e9nticas a las competencias del Congreso, si bien este \u00faltimo manten\u00eda cierta preminencia en materias fiscales y financieras.<\/p>

Solo el Proyecto de Constituci\u00f3n Federal Republicana de 1873 establec\u00eda una configuraci\u00f3n diferente del Senado, con miembros elegidos por las cortes de los diferentes estados federados, sin iniciativa en materia legislativa pero instituyendo como funci\u00f3n esencial el examen de las leyes del Congreso si \u201cdesconocen los derechos de la personalidad humana, o los poderes de los organismos pol\u00edticos, o las facultades de la Federaci\u00f3n, o el C\u00f3digo fundamental\u201d3<\/sup><\/em>, mediante un derecho de veto temporal. Este ser\u00e1 el primer intento en la historia constitucional de Espa\u00f1a de convertir al Senado en algo parecido a una \u201cc\u00e1mara territorial<\/em>\u201d.<\/p>

El Anteproyecto de la Comisi\u00f3n para la elaboraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n republicana de 1931 establec\u00eda un Senado de composici\u00f3n corporativa, en la creencia que actuar\u00eda de contrapeso moderador al Congreso. Finalmente las cortes republicanas fueron unicamerales.<\/p>

Ser\u00e1 la Ley para la Reforma Pol\u00edtica de 1977 quien recuperar\u00e1 el sistema bicameral para el parlamentarismo espa\u00f1ol. La configuraci\u00f3n final de la c\u00e1mara alta que surgir\u00e1 de la Constituci\u00f3n de 1978 se parecer\u00e1 enormemente al establecido en esta Ley para la Reforma Pol\u00edtica; elecci\u00f3n directa en circunscripciones provinciales mediante sistema mayoritario y mismo n\u00famero de senadores por provincia, si bien remplaza los senadores de designaci\u00f3n real de 1977 por senadores elegidos por las diferentes asambleas legislativas auton\u00f3micas, proporcionalmente seg\u00fan su poblaci\u00f3n. Ahora bien, la gran diferencia entre las dos normas vendr\u00e1 por su definici\u00f3n como \u201cc\u00e1mara de representaci\u00f3n territorial<\/em>\u201d en el art. 69.1 CE.<\/p>

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 LA C\u00c1MARA ALTA EN EL DERECHO COMPARADO<\/u><\/strong><\/span>.-<\/strong>El bicameralismo es un sistema habitual dentro del constitucionalismo comparado europeo y estadounidense. La mayor influencia para la instituci\u00f3n del Senado espa\u00f1ol durante el siglo XIX ser\u00e1 la C\u00e1mara de los Lores<\/em> inglesa con origen en la Curia Regia<\/em> del siglo XIII, si bien la c\u00e1mara como tal fue creada mediante el Acta de Uni\u00f3n de 1706. Sus miembros se divid\u00edan entre Lores Espirituales, 26 obispos elegidos dentro de la iglesia anglicana, y Lores Temporales, miembros de la alta nobleza con derecho vitalicio y hereditario. Son una c\u00e1mara aristocr\u00e1tica, con competencias legislativas, judiciales y de fiscalizaci\u00f3n del ejecutivo. En 1832 mediante la Reform Bill comienzan a menguar las competencias de la C\u00e1mara de los Lores<\/em> en favor de la Camara de los Comunes<\/em>, c\u00e1mara baja. Desde ese momento al actual, continuas reformas han disminuido su influencia, reducido sus funciones, y modificado el modo de elecci\u00f3n de sus miembros; as\u00ed en 1958 se crear\u00e1 la figura de los Lores vitalicios no hereditarios, y en 1999 se aprobar\u00e1 la House of Lord Act que persigue la eliminaci\u00f3n completa de los Lores hereditarios. Ahora mismo act\u00faa como un \u00f3rgano asesor, una especie de \u201cconglomeraci\u00f3n de sabios del Reino Unido<\/em>\u201d, con limitadas funciones de control al gobierno, revisi\u00f3n t\u00e9cnica legislativa e incluso la capacidad de veto temporal a leyes remitidas por los Comunes.<\/p>

El sistema estadounidense, inspir\u00e1ndose en la instituci\u00f3n del Senado Romano, readapta el sistema ingl\u00e9s, otorgando a la c\u00e1mara baja o C\u00e1mara de Representantes<\/em> la representaci\u00f3n del pueblo y al Senado<\/em>, c\u00e1mara alta, la representaci\u00f3n de los estados, buscando el equilibrio entre ambas c\u00e1maras. Los senadores son elegidos mediante sufragio universal, si bien otorga igualdad a los estados al mantener todos dos representantes en la c\u00e1mara sin tener en cuenta ning\u00fan tipo de representaci\u00f3n proporcional entre ellos. Frente a otros sistemas, no es una simple c\u00e1mara de revisi\u00f3n, posee amplias competencias legislativas, fiscalizadoras, capacidad de aprobaci\u00f3n y rechazo de puestos en el poder judicial y ejecutivo, ratificaci\u00f3n de tratados o incluso judiciales con capacidad para juzgar al Presidente mediante el Impeachment. Pese a su origen como representaci\u00f3n de los estados, por competencias, trascendencia y funcionalidad va m\u00e1s all\u00e1 de lo que se estima como \u201cc\u00e1mara territorial\u201d.\u00a0<\/p>

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En la Uni\u00f3n Europea numerosos pa\u00edses mantienen senados o c\u00e1maras altas. Este es el caso de Alemania, Austria, B\u00e9lgica, Eslovenia, Francia, Irlanda, Italia, Holanda, Polonia, Rep\u00fablica Checa y Ruman\u00eda4<\/sup>. Sus competencias, funcionamiento y protagonismo constitucional var\u00edan enormemente seg\u00fan el grado de descentralizaci\u00f3n de cada uno de los pa\u00edses.<\/p>

As\u00ed en un extremo encontrar\u00edamos casos como la Republica Checa y Rumania donde sus miembros son elegidos por sufragio universal, y funcionan como una c\u00e1mara de segunda lectura, sin competencias territoriales. Mismas competencias que el Senado de Irlanda o el Consejo Nacional de Eslovenia<\/em>, si bien en estos casos sus miembros son elegidos entre diferentes instituciones y corporaciones.<\/p>

En B\u00e9lgica se ha modificado la composici\u00f3n y competencias del Senado en enero de 2014. Ahora lo forman 60 senadores elegidos entre los parlamentarios de la Asamblea Valona<\/em> y los parlamentos de la Comunidad Franc\u00f3fona, de la regi\u00f3n de Bruselas o de la Comunidad alemana. Su principal funci\u00f3n es el asesoramiento como \u00f3rgano consultivo, solo compartiendo competencias legislativas en casos como las revisiones constitucionales, la organizaci\u00f3n del Estado Federal o en la aprobaci\u00f3n de algunas leyes especiales. Hay una clara supeditaci\u00f3n a la c\u00e1mara baja, convirti\u00e9ndose el Senado en una mera reuni\u00f3n de las instituciones federales.<\/p>

Tambi\u00e9n en los Pa\u00edses Bajos, los 75 miembros de la Primera C\u00e1mara de los Estados Generales <\/em>son elegidos por los 12 estados provinciales. Su principal funci\u00f3n es la revisi\u00f3n legislativa de la Segunda C\u00e1mara de los Estados Generales<\/em> que posee las principales competencias institucionales. Esta c\u00e1mara no tiene competencias territoriales espec\u00edficas.<\/p>

En Italia encontramos un senado compuesto por miembros electos sobre una base regional y sistema mayoritario y senadores vitalicios nombrados por el Presidente de la Rep\u00fablica por sus \u201cm\u00e9ritos excepcionales\u201d. En estos momentos se est\u00e1 procediendo a su reforma para eliminar el existente \u201csistema bicameral perfecto\u201d, donde compart\u00eda el mismo poder y competencias que la C\u00e1mara de Diputados<\/em> y que en la mayor\u00eda de los casos supon\u00eda continuas situaciones de bloqueo y enormes esfuerzos de cara a aprobar cualquier ley. Esta reforma reduce las competencias del Senado, reduciendo dr\u00e1sticamente sus miembros que pasar\u00e1n a ser elegidos entre asesores regionales y alcaldes, y otorg\u00e1ndole muy limitadas competencias en cuestiones nacionales, como ratificar reformas de la constituci\u00f3n, convocar refer\u00e9ndum populares y ratificar tratados internacionales. Esta reforma adem\u00e1s entra dentro de un intento de re-centralizaci\u00f3n del Estado que preve\u00e9 la modificaci\u00f3n del t\u00edtulo V de su Constituci\u00f3n para restar poder a las autonom\u00edas y los entes regionales.<\/p>

Por otro lado, el Senado Frances se define como c\u00e1mara de representaci\u00f3n de las entidades territoriales y de los franceses en el extranjero. Sus miembros son elegidos por sufragio indirecto por los denominados grandes electores (alcaldes, representantes de las comunas, consejeros regionales, etc..) de cada departamento metropolitano y de ultramar. Tiene casi las mismas funciones que la Asamblea Nacional, con menores competencias en el control del gobierno. En la pr\u00e1ctica funciona como c\u00e1mara de segunda lectura, con una posici\u00f3n inferior a la Asamblea Nacional<\/em>.<\/p>

El Bundesrat<\/em>, Consejo Federal Alem\u00e1n act\u00faa como el \u00f3rgano de representaci\u00f3n de los 16 estados federados, aprobando, rechazando y sancionando las leyes federales que afectan las competencias de los estados federados, con poder de veto absoluto. Tambi\u00e9n tiene veto suspensivo para el resto de leyes. Sus miembros son elegidos directamente por los gobiernos regionales, no por sus parlamentos . Los estados est\u00e1n representados proporcionalmente a su poblaci\u00f3n, si bien a la hora de votar todos los representantes de cada estado votan en bloque, por estado. Su presidencia es rotativa entre los primeros ministros de los estados federados. El ejemplo alem\u00e1n es uno de los m\u00e1s desarrollados como \u201cc\u00e1mara territorial\u201d.<\/p>

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De forma parecida, el Consejo Federal Austriaco<\/em> se compone de 61 miembros elegidos por los parlamentos de los 9 estados federados, representando los intereses de los mismos. Tiene derecho de veto sobre las leyes aprobadas por el Consejo Nacional e incluso derecho de veto absoluto cuando una ley modifique las competencias de los estados federados. Tambi\u00e9n competencias de control del gobierno y en asuntos referentes a la Uni\u00f3n Europea.<\/p>

TENDENCIAS EN EL DERECHO COMPARADO<\/u><\/strong>.- <\/strong>Pocos pa\u00edses de nuestro entorno escapan a la discusi\u00f3n sobre el sentido, la composici\u00f3n y las competencias de la c\u00e1mara alta. Pr\u00e1cticamente solo el Senado de los Estados Unidos es una instituci\u00f3n consolidada, sin discusi\u00f3n sobre sus competencias y funcionamiento dentro de su opini\u00f3n p\u00fablica.<\/p>

La C\u00e1mara de los Lores<\/em> por el contrario es una instituci\u00f3n muy discutida, que ha sufrido radicales modificaciones en los \u00faltimos a\u00f1os sin haber llegado aun a un consenso. As\u00ed durante la pasada legislatura, el gobierno Cameron desestim\u00f3 la pretensi\u00f3n de sus socios liberales de reformarla. Junto con la reforma electoral fue una de sus principales promesas electorales del partido de Nick Clegg, quien pretend\u00eda reformar la c\u00e1mara en un sentido democr\u00e1tico, reduciendo sus miembros a la mitad y exigiendo la elecci\u00f3n directa de todos ellos. Los conservadores bloquearon dicha reforma aduciendo que convertirla en una c\u00e1mara elegida finalizar\u00eda con sus car\u00e1cter de instituci\u00f3n por encima de los partidos, a la par que acabar\u00eda cuestionando la actual supremac\u00eda de la C\u00e1mara de los Comunes<\/em> en el sistema constitucional brit\u00e1nico. Los propios conservadores y el partido laborista han presentado diferentes modelos de reforma con distintos grados de intensidad. Se discute la utilidad de la C\u00e1mara de los Lores<\/em> y sobre todo, el sentido de mantener una instituci\u00f3n donde 96 miembros son aun pares hereditarios.<\/p>

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En Italia y B\u00e9lgica las reformas de los dos \u00faltimos a\u00f1os se est\u00e1n realizando en el sentido de vaciar las competencias de la c\u00e1mara alta, principalmente como consecuencia del papel que en los \u00faltimos a\u00f1os han tenido en la inestabilidad y mal funcionamiento del sistema constitucional de ambos pa\u00edses. El caso italiano es paradigm\u00e1tico, su Senado, al mantener un nivel competencial id\u00e9ntico a la C\u00e1mara de Diputados<\/em>, pero al proceder sus miembros de un sistema mayoritario (y en algunos casos vitalicio) a diferencia del anterior, ha provocado infinidad de vetos y bloqueos derivados de las diferentes mayor\u00edas en cada c\u00e1mara. La soluci\u00f3n propuesta por el primer ministro Renzi es el vaciado competencial y la clara supeditaci\u00f3n del nuevo Senado a la C\u00e1mara de Diputados<\/em>. Se busca una renovaci\u00f3n de todo el sistema constitucional italiano en pos de mayor estabilidad, operatividad y refuerzo de las mayor\u00edas. El factor territorial no es un elemento protagonista en esta reforma.<\/p>

La reforma belga tambi\u00e9n ha sido muy discutida. Provocada tras los problemas derivados de las dificultades para formar gobiernos estables en los \u00faltimos a\u00f1os, para muchos la supresi\u00f3n de senadores electos directamente por representantes de las regiones y su nueva definici\u00f3n como c\u00e1mara territorial supone un ejemplo de la \u201cdescomposici\u00f3n del pa\u00eds<\/em>\u201d.<\/p>

En Francia, el diferente sistema de elecci\u00f3n de senadores y miembros de la Asamblea provoca diferentes mayor\u00edas como ha sido el caso tras las elecciones regionales de\u00a0 2014, cuando los partidos de derecha han logrado la mayor\u00eda en en la c\u00e1mara alta frente a un Presidente y una c\u00e1mara baja socialista. Esto ha provocado retraso y bloqueos en tramitaciones de proyectos de ley. Por otro lado, la actuaci\u00f3n y privilegios de los senadores provocan grandes cr\u00edticas en Francia. El nuevo presidente del Senado Gerard Larcher anunci\u00f3 una reforma del reglamento que aportar\u00eda trasparencia respecto a la actividad de los senadores y el sistema de votaci\u00f3n utilizado. As\u00ed, aun mantienen el sistema de \u201cvotos de grupos\u201d que capacita a un pu\u00f1ado de senadores a votar en lugar de la totalidad, haci\u00e9ndoles aparecer fraudulentamente en la lista de participantes del escrutinio.<\/p>

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En octubre de 2013 los irlandeses rechazaron por un margen muy peque\u00f1o abolir su Senado. Por el contrario en noviembre de 2009, los rumanos tambi\u00e9n mediante refer\u00e9ndum s\u00ed aprobaron abolir el Senado y convertir su sistema en unicameral, aunque posteriormente esta reforma no ha llegado a materializarse.<\/p>

Muchos han visto en los Bundesrat<\/em> alem\u00e1n y austriaco los modelos hacia los que debe encaminarse el Senado espa\u00f1ol. Lo que no resta que tambi\u00e9n sean instituciones discutidas. As\u00ed la pr\u00e1ctica constitucional en la c\u00e1mara alemana ha demostrado que las mayor\u00edas difieren entre el Bundesrat<\/em> y el Bundestag<\/em>, lo que lleva a frecuentes bloqueos debido a que la c\u00e1mara alta sigue la l\u00f3gica propia del estado de partidos, probablemente debido al nombramiento de sus miembros por parte de los gobiernos de los Lander, no por sus parlamentos, y por su sistema de voto. Adem\u00e1s, constitucionalmente ostenta competencias muy similares al Senado espa\u00f1ol, tambi\u00e9n all\u00ed la pol\u00edtica territorial es protagonizada m\u00e1s por las relaciones intergubernamentales entre el Estado y los territorios. Por \u00faltimo se discute su car\u00e1cter poco democr\u00e1tico o representativo.<\/p>

2005: EL DEBATE SOBRE EL SENADO EN ESPA\u00d1A<\/u><\/strong><\/span>.-<\/strong> La propia propuesta gubernamental enviada al Consejo de Estado recuerda que \u201cesta configuraci\u00f3n constitucional del Senado ha merecido desde el primer momento una valoraci\u00f3n cr\u00edtica por parte de la doctrina que ha puesto de manifiesto sus incoherencias y la escasa funcionalidad de la C\u00e1mara. Son numeros\u00edsimos los estudios publicados a lo largo de estos a\u00f1os que coinciden en la necesidad de proceder a la reforma del Senado. Pero tambi\u00e9n en foros pol\u00edticos y en sedes institucionales se ha venido abogando insistentemente por la reforma<\/em>\u201d2<\/sup>. Necesidad de reforma que habr\u00eda sido sentida y promovida por la propia c\u00e1mara.<\/p>

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As\u00ed en diciembre de 1987 se aprueba una moci\u00f3n en la c\u00e1mara por la cual \u00abel Pleno del Senado, en su voluntad de afirmar su naturaleza constitucional, como C\u00e1mara de representaci\u00f3n territorial, acuerda iniciar el tr\u00e1mite pertinente para la modificaci\u00f3n del vigente Reglamento de la C\u00e1mara<\/em>\u201d2<\/sup>. Una nueva moci\u00f3n en diciembre de 1989 instaba de nuevo a la formulaci\u00f3n consensuada de una reforma del reglamento de la c\u00e1mara que potenciara sus funciones de representaci\u00f3n territorial. Finalmente, el Reglamento del Senado se reform\u00f3 el 11 de enero de 1994, creando como gran novedad la Comisi\u00f3n General de las Comunidades Aut\u00f3nomas.<\/p>

Pese a esta reforma, el propio Senado reconoce sus limitaciones y en septiembre de 1994 aprueba una nueva moci\u00f3n acordando \u00abconstituir, antes de terminar el actual per\u00edodo de sesiones, una ponencia que estudie las modificaciones necesarias para integrar m\u00e1s adecuadamente la C\u00e1mara territorial en el desarrollo del Estado de las Autonom\u00edas, definido por la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola, reform\u00e1ndola para ello en lo referido a la composici\u00f3n y atribuciones del Senado, recabando la colaboraci\u00f3n del Gobierno y las Comunidades Aut\u00f3nomas, as\u00ed como el asesoramiento de expertos en la materia<\/em>\u201d2<\/sup>. En noviembre de 1996 se crea una Comisi\u00f3n Especial para el Estudio de la Reforma Constitucional del Senado y en mayo de 2000 se propone la creaci\u00f3n de una Ponencia en el seno de la Comisi\u00f3n General de las CCAA \u201cpara reformar aquellos aspectos de la C\u00e1mara para que mejoren su eficacia en el ejercicio de las funciones que, como foro de representaci\u00f3n territorial, le otorga la Constituci\u00f3n y como C\u00e1mara que ha de expresar la realidad plural de Espa\u00f1a<\/em>\u201d2<\/sup><\/p>

Ninguna de estas mociones y ponencias consiguieron clarificar el nuevo papel que el Senado deb\u00eda representar. As\u00ed, la propuesta enviada al Consejo de Estado en 2005 asegura que \u201cel desfase entre la actual configuraci\u00f3n del Senado y la realidad jur\u00eddico-pol\u00edtica del Estado de las Autonom\u00edas hace inaplazable emprender su reforma<\/em>\u201d2<\/sup>.<\/p>

Junto esta percepci\u00f3n institucional, la realidad es que la imagen del Senado en la sociedad espa\u00f1ola tambi\u00e9n era mejorable. En el Bar\u00f3metro del CIS de Octubre 20065<\/sup>, se pregunta por la percepci\u00f3n de varias instituciones entre los entrevistados. El Senado aparece junto a los Tribunales de Justicia como las instituciones que menos confianza generan, pese a que el Congreso tampoco ande muy lejos. En la misma encuesta solo un 7,1% acierta cuando se le pregunta el nombre del presidente del Senado, frente al 27% que conoce el del Congreso.<\/p>

De la misma forma, nos encontramos que para las elecciones legislativas de marzo 2004, tanto los programas electorales del PP6<\/sup>, PSOE7<\/sup> e IU8<\/sup>, as\u00ed como los de los principales partidos nacionalistas, propon\u00edan a la vez la reforma del Senado para convertirla en una verdadera \u201cc\u00e1mara territorial\u201d.<\/p>

Por \u00faltimo, recordaremos que diferentes circunstancias coyunturales durante 2004 y 2005 ayudaron a reforzar la sensaci\u00f3n de necesidad de reforma constitucional en varios apartados. Como ejemplos pondremos los casos del proceso de aprobaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Europea, el embarazo y nacimiento de la primog\u00e9nita de los Pr\u00edncipes de Asturias, el Plan Ibarretxe o la reforma del Estatuto Catal\u00e1n.<\/p>

EL INFORME DEL CONSEJO DE ESTADO<\/u><\/strong><\/span>.- <\/strong>Como indic\u00e1bamos anteriormente, la propuesta del gobierno adopt\u00f3 la f\u00f3rmula de una serie de preguntas sobre las cuales deber\u00eda pronunciarse el Consejo de Estado. El texto que analizamos es parte de la respuesta que el Consejo de Estado ofrece respecto a la primera pregunta referida a la reforma constitucional del Senado.<\/p>

La pregunta formulada rezaba: \u00abLas funciones que debe ejercer el Senado como C\u00e1mara de representaci\u00f3n territorial y, en particular, el \u00e1mbito material y el grado de participaci\u00f3n en el ejercicio de la potestad legislativa, las tareas que le corresponder\u00eda desempe\u00f1ar como espacio de concertaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n de las Comunidades Aut\u00f3nomas entre s\u00ed y con el Estado, y las atribuciones relacionadas con otros \u00f3rganos constitucionales<\/em>\u00ab 2<\/sup>. Junto a ella, el gobierno tambi\u00e9n interrogaba al Consejo de Estado respecto a la posici\u00f3n del Senado dentro de las Cortes Generales, las consecuencias sistem\u00e1ticas que comportar\u00edan una nueva configuraci\u00f3n territorial del Senado y la composici\u00f3n m\u00e1s adecuada para ejercer dichas funciones, as\u00ed como el modo de articulaci\u00f3n efectivo.<\/p>

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El Consejo de Estado en respuesta a dicha pregunta establece en el texto a analizar las dos ideas b\u00e1sicas que inspiran el desarrollo de sus conclusiones. Por un lado su sugerencia de no convertir la nueva c\u00e1mara resultante en una \u00abC\u00e1mara de Compensaci\u00f3n\u00bb, un foro donde exponer las divergencias entre Comunidades o entre \u00e9stas y el Estado; por otro lado el Consejo de Estado se propon\u00eda convertir al Senado en un \u00f3rgano constitucional de composici\u00f3n propia y significativa, pero alej\u00e1ndole de un previsible papel como mero litigante del Congreso. De esta forma, y m\u00e1s adelante, el Consejo de Estado establecer\u00e1 el objetivo de la reforma planteada: \u00abextraer las posibilidades impl\u00edcitas en la f\u00f3rmula \u00abC\u00e1mara de representaci\u00f3n territorial\u00bb y, … llevar al n\u00facleo del Estado su condici\u00f3n auton\u00f3mica… en el marco constitucional de un Parlamento (las Cortes Generales) que representa al pueblo espa\u00f1ol, sin que lo territorial pueda suplantar al sujeto representado, sino s\u00f3lo modular su representaci\u00f3n… en ning\u00fan caso alter\u00e1ndola.<\/em>\u00bb 9<\/sup><\/p>

Respecto a la idea de eludir un papel del Senado como \u00abC\u00e1mara de Compensaci\u00f3n\u00bb, encontramos claramente dentro de la justificaci\u00f3n del Consejo de Estado un peso importante de la experiencia adquirida en el derecho comparado. As\u00ed, el Informe desecha el ejemplo alem\u00e1n del Bundesrat, considerando que una verdadera \u201c\u201d<\/em>C\u00e1mara de representaci\u00f3n territorial\u201d solo existe, en puridad, cuando sus miembros ostentan una representaci\u00f3n \u201cpol\u00edtica\u201d, entendida como representaci\u00f3n del cuerpo de ciudadanos delimitado por el territorio, y no del aparato gubernamental de este\u201d <\/em>9<\/sup>. Adem\u00e1s para el Consejo de Estado no s\u00f3lo las voluntades que se expresan en el Bundesrat siguen la l\u00f3gica propia del estado de partidos, sino que las relaciones de colaboraci\u00f3n y cooperaci\u00f3n entre Estado y territorios podr\u00edan encauzarse por v\u00edas m\u00e1s simples y directas, como a su parecer tambi\u00e9n ocurre en el caso alem\u00e1n.\u00a0<\/p>

Una vez considerado el modo electivo directo de los senadores como el m\u00e1s conforme al marco constitucional, uno de los principales escollos a la hora de redefinir las funciones del Senado vendr\u00eda dada por la dificultad de dividir la actuaci\u00f3n de un \u201ccuerpo electoral \u00fanico en dos planos o momentos distintos, el de la unidad y el de la diversidad\u201d 9<\/sup>, <\/em>encontrando de dif\u00edcil encaje el hecho de que senadores elegidos directamente representar\u00edan m\u00e1s a la poblaci\u00f3n que a los territorios como tales. Seg\u00fan su criterio, la soluci\u00f3n m\u00e1s acorde con nuestro sistema dentro del derecho comparado ser\u00eda una \u201cestructura bicameral asim\u00e9trica<\/em>\u201c, con cierta preminencia a la c\u00e1mara \u201cunitaria<\/em>\u201d (en nuestro caso el Congreso). Una situaci\u00f3n que a mi parecer, no dista en demas\u00eda de la situaci\u00f3n existente.<\/p>

Para el Consejo de Estado, las funciones a asumir por el Senado no deben constituir una reiteraci\u00f3n de las del Congreso. Se tratar\u00eda de reforzar una\u00a0 \u201cespecializaci\u00f3n que entronque su funci\u00f3n con su\u00a0 naturaleza de C\u00e1mara de representaci\u00f3n territorial\u201d 9<\/sup>, <\/em>facilitando la integraci\u00f3n y cooperaci\u00f3n territorial y promoviendo la solidaridad. Legislativamente mediante un contenido material, d\u00e1ndole competencias en la tramitaci\u00f3n de aquellas leyes conectadas con los intereses y las competencias de las CCAA. Siempre sin erosionar la primac\u00eda del Congreso, su \u201cposici\u00f3n final decisoria<\/em>\u201d 9<\/sup>, estar\u00edamos hablando de una especializaci\u00f3n funcional. Por otro lado, considera tambi\u00e9n la posibilidad de invertir el proceso legislativo, colocando el Senado al inicio de la tramitaci\u00f3n en algunos casos, extendiendo a los mismos la constituci\u00f3n de Comisiones Mixtas en caso de falta de acuerdo con el Congreso.<\/p>

El mismo Informe nos dice que el objetivo buscado es la \u201cnecesidad de prevenir conflictos y evitar bloqueos<\/em>\u201d. Para ello desaconseja aumentar los supuestos donde el Senado alcanza una situaci\u00f3n de paridad con el Congreso: la reforma constitucional del 167-168 y la apreciaci\u00f3n de necesidad de leyes de armonizaci\u00f3n del 150.3. As\u00ed mismo, el Consejo de Estado no ve aconsejable situar al Senado en el n\u00facleo de la acci\u00f3n y coordinaci\u00f3n interterritoriales, decant\u00e1ndose por potenciar los instrumentos de colaboraci\u00f3n existentes frente a la creaci\u00f3n de nuevos cauces. El informe incluso llega a rechazar la inclusi\u00f3n constitucional de la Conferencia de Presidentes Auton\u00f3micos.<\/p>

MI AN\u00c1LISIS<\/u><\/strong>.<\/span> \u2013 En mi opini\u00f3n, el Informe del Consejo de Estado no verbaliza los verdaderos motivos que fundamentan su propuesta. Motivos que a su vez explicar\u00edan la raz\u00f3n \u00faltima del fracaso de todos los intentos de reforma del Senado hasta este momento, as\u00ed como las pocas posibilidades de que se materialice una reforma real en un futuro cercano, pese a las numerosas declaraciones de intenciones a su favor que podamos encontrar.<\/p>

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Y estos ser\u00edan por un lado el rechazo de buena parte del sistema a avanzar hacia una descentralizaci\u00f3n del Estado m\u00e1s profunda y por otro la preocupaci\u00f3n respecto a la inestabilidad que podr\u00eda provocar la utilizaci\u00f3n por parte de los territorios de una instituci\u00f3n como el Senado. De esta forma, las reformas que tanto el gobierno insin\u00faa como el Consejo de Estado propone son reformas superficiales, de poco alcance pr\u00e1ctico, m\u00e1s destinadas a intentar revitalizar la imagen de la instituci\u00f3n que a potenciar o mejorar realmente su funci\u00f3n.<\/p>

Es justificable la intenci\u00f3n de no crear una \u201cC\u00e1mara de Compensaci\u00f3n\u201d que acerque nuestro sistema al \u201cbicameralismo perfecto<\/em>\u201d que tantos problemas ha generado en pa\u00edses como Italia. Pero el desarrollo auton\u00f3mico alcanzado y las evidentes tensiones generadas en muchos territorios partidarios de avanzar m\u00e1s hacia un modelo federal (e incluso m\u00e1s all\u00e1), tambi\u00e9n genera la necesidad de posibilitar una instituci\u00f3n estable y con competencias suficientes que pueda ejercer un papel central y efectivo en las relaciones interterritoriales, tanto entre las mismas CCAA como entre las Comunidades y el Estado.<\/p>

Por otro lado, un Senado territorial con funciones definidas, donde los territorios pudieran influir realmente en la legislaci\u00f3n estatal podr\u00eda acercarse mejor a la colaboraci\u00f3n que la Constituci\u00f3n establece como base de la relaci\u00f3n competencial entre Estado y las CCAA.<\/p>

En realidad, las mayor\u00edas parlamentarias que hasta este momento se han producido no se han interesado por afrontar realmente la reforma del Senado que continuamente predican. As\u00ed, tras la presentaci\u00f3n de este Informe del Consejo de Estado, en marzo de 2006, los principales grupos pol\u00edticos expresaron su opini\u00f3n favorable al mismo e iniciaron una ronda de consultas de cara a proceder con dicha reforma constitucional, para abandonarla definitivamente tras el paso de los meses, sin ning\u00fan tipo de avance. Consenso y reforma constitucional que si se alcanz\u00f3 de forma \u201cexpress\u201d en septiembre de 2011 con la modificaci\u00f3n del art\u00edculo 135 de la Constitucion.<\/p>

En este momento, abril 2016, la postpuesta reforma del Senado sigue apareciendo en las intenciones de todos los grupos pol\u00edticos del Parlamento, con la misma intenci\u00f3n de convertirla en \u201cc\u00e1mara territorial\u201d y con similares visos de no afrontar realmente la misma.<\/p>

BILIOGRAF\u00cdA y ENLACES<\/strong><\/span><\/p>