Monarquía Comparada- 2. d- Relaciones con el Ejecutivo

Precisamente para algunos autores, (Rollnert, “el acto arbitral por excelencia”⁹), es la propuesta de candidato a Presidente de Gobierno que establecen los artículos 62.d) y 99.1 de la Constitución la que define la función arbitral del 56.1. Para De Otto, esto supondría una facultad efectiva y claramente discrecional, un “poder de reserva regio que, con carácter supletorio, permitiría al Rey “actuar autónomamente en caso necesario, para evitar el bloqueo institucional”[1].

Junto a ella, el artículo 62 atribuye al Rey las siguientes competencias en relación al poder ejecutivo:

“e) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente. (también establecido en el artículo 100).

1. f) Expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, […]
2. g) Ser informado de los asuntos de estado y presidir a estos efectos las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno”.

El artículo 64 establece el refrendo de todos sus actos por parte del Presidente del Gobierno o del ministro competente, excepto en el caso del nombramiento del propio Presidente del Gobierno que será refrendado por el Presidente del Congreso. También se anuncia su irresponsabilidad, quedando como responsables los refrendadores; irresponsabilidad, junto a su inviolabilidad, que ya quedaba marcada en el 56.3.

Fuera del Título II, el artículo 99, además de establecer el procedimiento de propuesta de un candidato a Presidente de Gobierno, regula su nombramiento automático una vez el Congreso le otorgue su confianza. El 114 establece el mismo procedimiento de propuesta real en caso de pérdida de la moción de confianza por parte del Gobierno, así como el nombramiento automático del candidato que supera una moción de censura.

La principal diferencia que encontramos entre el ordenamiento español y el resto de monarquías europeas a la hora de regular sus relaciones respecto al poder ejecutivo es la preminencia del texto constitucional en el caso español frente a una mayor vigencia de los usos tradicionales en el resto. Mientras que en España las competencias que el monarca ha ejercido durante los últimos cuarenta años han estado claramente limitadas y definidas por el texto normativo, en el resto de monarquías europeas encontramos convenciones, competencias, atribuciones y formas de actuar que en muchos casos llegan a contradecir la misma constitución local.

Así, respecto a la propuesta de presidente del gobierno por parte del Rey, en Bélgica y Luxemburgo se ha institucionalizado la fórmula de proponer informadores en busca de acuerdos para formar gobierno o formadores en una fase posterior (o anterior si las mayorías parlamentarias son claras) con la responsabilidad directa de formar dicho gobierno, y sin estar dichas figuras constitucionalizadas. En sus constituciones, la titularidad del poder ejecutivo, así como la potestad de nombrar a los miembros del gobierno pertenece al monarca, no explicitando constitucionalmente como debe formarse dichos gobiernos, si bien la practica ha impuesto que la propuesta de nombramiento de los informadores o formadores parta de las propias cámaras. Así, en 2012 en los Países Bajos la responsabilidad de nombrar estos informadores pasó de la reina al speaker del Parlamento. En Suecia directamente se eliminó en 1975 la propuesta de candidato por parte del monarca, partiendo constitucionalmente del Presidente de la Cámara Baja y teniendo solo la competencia de “estar presente” cuando este se forme y sea nombrado por el Presidente del Parlamento. Dinamarca es un caso particular, pues al igual que en Noruega nos encontramos ante investiduras negativas, donde el nuevo gobierno no necesita la investidura del legislativo, simplemente tras las elecciones nos encontramos con un “Dronningerunde” donde los líderes de los partidos se reúnen con la reina y le presentan un candidato. En ambas la constitución establece que el poder ejecutivo descansa en el monarca, pero en ambas la atribución real también permanece en sus parlamentos. Por último, el caso británico es también especial, el gobierno se establece como King in council, el nombramiento del primer ministro se produce como un mero trámite, en audiencia privada, sin ningún instrumento especial y solo tras besar la mano del monarca. Ahora bien, la tradición también ha establecido que automáticamente se nombra primer ministro al líder del grupo mayoritario en la Cámara de los Comunes, manteniendo aun la reina la prerrogativa teórica de poder destituir al gobierno a su voluntad y proceder al nombramiento de uno nuevo.

Por otra parte, prácticamente todos los ordenamientos establecen el nombramiento por parte del monarca del primer ministro y los respectivos ministros. En el lado contrario, Suecia no establece ninguna atribución del monarca a la hora de nombrar miembros del gobierno, y Gran Bretaña solo establece el nombramiento del primer ministro, quien a su vez nombra el resto de los miembros de su gabinete y solicita a la reina la modificación de su gobierno como pura formalidad, sin que esta pueda entrometerse de ninguna forma en su contenido. Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Noruega y Países Bajos también establecen que el monarca tiene competencia para distribuir y regular los diferentes ministerios. La Constitución española es la única que establece explícitamente que tanto el nombramiento de los ministros como la división del gobierno es “a propuesta de su Presidente”, solo Dinamarca es similar al formular que su nombramiento debe ser refrendado por el primer ministro.

Dinamarca, Luxemburgo, Noruega o Suecia también establecen la posibilidad, como en España, de que el monarca presida el consejo de ministros. Pero de forma efectiva, solo en Noruega se produce de forma regular. Así el Rey de Noruega preside todos los viernes el Consejo de Estado en el mismo palacio real, llegando incluso a disponer la constitución el (ahora) vaciado precepto de que el gobierno está sujeto a “directivas particulares y concordantes con la misma que el Rey hubiera podido disponer”, pudiendo incluso destituir cualquier miembro del gobierno sin necesidad de ningún tipo de proceso. En Dinamarca solo es Consejo de Ministros el presidido por la reina, pudiendo incluso acudir el heredero mayor de 18 años (como en Noruega) y reunido mediante un acta firmada por ella donde solicita el mismo. Sin la asistencia de la monarca se denomina Consejo de Gabinete, formula que suele ser la habitual y que supone que el primer ministro debe informar posteriormente a la reina de sus decisiones. También en Dinamarca se establece la posibilidad de que el monarca pueda incluso acusar a los ministros por mala gestión ante su Tribunal Supremo. Eso sí en ningún otro país europeo se establece la invitación del líder del ejecutivo para presidir el Consejo como ocurre en España, ni que esta presidencia sea a título “informativo”.

En relación a los actos del gobierno, como es el caso de España respecto a los decretos acordados por el Consejo de Ministros, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos establecen en su constitución que todos sus actos deben ser firmados por el monarca. Por último, la constitución de Bélgica y Luxemburgo establecen que ninguna orden del Rey desvincula a ningún ministro de su responsabilidad y también Bélgica establece que ningún miembro de la familia real puede ser miembro del gobierno

Clausulas como el derecho a ser informado de los asuntos de Estado también aparecen en los ordenamientos de Gran Bretaña, Países Bajos o Suecia. Gran Bretaña y los Países Bajos van más allá estableciendo discursos anuales ante sus respectivos parlamentos exponiendo el programa gubernamental.

La irresponsabilidad regia aparece en Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos y Noruega, con la peculiaridad de este caso donde si bien la responsabilidad es del Gobierno, la facultad decisiva recae teóricamente en el monarca. En Suecia, el Rey será “responsable ante el Riksdag”.

El refrendo de sus actos tiene más singularidades según el país de que se trate, si bien todos establecen su necesidad. Así Bélgica establece además que la falta de refrendo priva de eficacia a cualquier acto regio, en Dinamarca o Noruega se establece la necesidad de la firma real para que se establezca la “validez” de la norma, pudiendo eludirse en Noruega ante una posible ausencia real. Luxemburgo y Países Bajos establecen un refrendo similar al español.

Otras monarquías mantienen competencias y atribuciones respecto al ejecutivo que no aparecen en la Constitución española. Así respecto al nombramiento de altos cargos del gobierno, más allá del núcleo gubernamental, Bélgica, Luxemburgo, Noruega o Países Bajos establecen estos nombramientos por parte del Monarca. Dinamarca va más allá estableciendo el nombramiento por la reina de todo funcionario. Bélgica o Países Bajos facultan al Rey la posibilidad de elaborar reglamentos o “ordenanzas soberanas”, y en Dinamarca todo tipo de normas provisionales con fuerza de Ley.

Por último, Suecia establece que el monarca debe acompañar al gobierno en caso de guerra o verse en caso contrario impedido para ejercer sus funciones, incluso que debe consultar al primer ministro antes de cualquier viaje al extranjero. En Noruega esta limitación de viajar al extranjero sin consultar al ejecutivo se produce en casos que excedan los seis meses.

[1] Sánchez Navarro, A.J. “El papel de la Corona en el nombramiento del primer ministro belga: un modelo no importable” . Teoría y realidad constitucional Nº 41. UNED. 2018. http://revistas.uned.es/index.php/TRC/article/view/22139/18067